Zabudowa zagrodowa w świetle obowiązujących przepisów prawnych

W świetle obowiązujących regulacji prawnych, pojęcie „zabudowy zagrodowej” na tle różnych aktów prawnych nie jest tożsame i przypisać można mu różne elementy składowe. Co więcej, konieczne do spełnienia warunki dla realizacji tego rodzaju zabudowy często bywają różne - inne na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy oraz inne na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Stan ten w praktyce często powoduje pewne problemy, które sprowadzić można do następujących pytań:

1) Czy dla realizacji zabudowy zagrodowej należy udokumentować posiadanie odpowiedniego areału użytków rolnych - 1ha?

2) Czy inwestor powinien posiadać odpowiednie kwalifikacje rolnicze?

3) Czy realizacja zabudowy zagrodowej możliwa jest poza obszarem istniejącego gospodarstwa rolnego oraz czy musi być z nim funkcjonalnie powiązana?

4) Czy budowa budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wymaga jednoczesnej realizacji zabudowań gospodarczych?

Zgodnie z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Pojęcie zabudowy zagrodowej w rozumieniu ww rozporządzenia nie stanowi definicji legalnej (ustawowej), w związku z czym dla ustalenia znaczenia pojęcia „zabudowa zagrodowa”, definicja ta ma ograniczone zastosowanie jako jeden z elementów wykładni tego pojęcia. W świetle tej definicji, zabudowa zagrodowa jest powiązana z rodzinnym gospodarstwem rolnym.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1405 ze zm.) gospodarstwem rodzinnym jest gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, która posiada kwalifikacje rolnicze oraz przez okres co najmniej 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze położona jest jedna z nieruchomości rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo.

            W świetle orzecznictwa sądowego uznaje się natomiast, że skoro przy dokonywaniu wykładni pojęcia zabudowy zagrodowej, znaczenie tego pojęcia w rozumieniu przepisów ww rozporządzenia ma ograniczone zastosowanie (z uwagi na brak definicji ustawowej), to tym samym posługiwanie się wyłącznie definicją „gospodarstwa rodzinnego”, wynikającą z art. 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, jest niewłaściwe. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 "nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym gdzie wszyscy są wobec prawa równi (art. 2 i 32 Konstytucji RP), byłaby definicja "zabudowy zagrodowej", ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych". Argumentuje się, że z treści art. 59 oraz pozostałych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) nie wynika, aby zmiana zagospodarowania terenu była uzależniona od tego, jaki jest charakter podmiotu będącego właścicielem nieruchomości ani jaki rodzaj działalności prowadzi (np. czy jest rolnikiem indywidualnym, czy projektowana inwestycja jest zgodna z klasyfikacją PKD).

Mając na powyższe oraz fakt, że regulacje budowlane pozostają w ścisłym związku z przepisami regulującymi zagospodarowanie przestrzenne i obie kategorie tych przepisów się uzupełniają, zarówno na etapie uzyskiwania warunków zabudowy jak i pozwolenia na budowę, brak jest podstaw do badania, czy inwestor posiada odpowiednie kwalifikacje rolnicze oraz czy inwestycja zlokalizowana jest w istniejących gospodarstwach rolnych.

            Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263: "Zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Skoro tak, to pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza." Wskazuje się tu zatem na związek zabudowy zagrodowej z indywidualnym gospodarstwem rolnym oraz budynkami gospodarczymi.

Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych.

W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za nieruchomości rolne, zgodnie z art. 461 k.c., uważa się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

W świetle powyższych regulacji prawnych, można stwierdzić, że warunkami realizacji zabudowy zagrodowej są:

- posiadanie areału 1ha użytków rolnych,

- funkcjonalne powiązanie zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym, niekoniecznie w granicach istniejącego gospodarstwa rolnego (warunek „zorganizowanej całości gospodarczej”),

- w przypadku braku funkcjonalnego powiązania z istniejącym gospodarstwem rolnym, realizacja zabudowy zagrodowej tworzącej zorganizowaną całość, umożliwiającą prowadzenie produkcji rolniczej (zabudowania gospodarcze towarzyszące budynkom mieszkalnym),

- spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zmiana planu miejscowego

Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), obowiązujące w dniu wejścia w życie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Na tle ww regulacji prawnych często spotykanym problemem jest zagadnienie dotyczące obowiązywania zmian miejscowych planów ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. (bądź tego dnia).

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 318/09, Lex nr 553029) oraz WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 218/06, Lex nr 486504), stwierdzono, że: "W rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe planu miejscowe obowiązują po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taka uchwała zmieniająca musi zawierać na tyle samodzielnie i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana, bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r."

W związku z powyższym należy stwierdzić, że plany uchwalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące zmianę planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. obowiązują, o ile mają na tyle samodzielny charakter, że pozwalają na określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.), właściciele lasów są zobowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym m.in. ponownego wprowadzania roślinności leśnej w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.

Na podstawie art. 13 ust. 2 dopuszcza się „w przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb” właścicieli lasów zmianę lasu na użytek rolny. Decyzję w przypadku lasów stanowiących własność prywatną, wydaje starosta na wniosek właściciela lasu.

Jak wynika z ww regulacji prawnych decyzja organu ma charakter uznaniowy, zaś głównym kryterium co do możliwości wydania pozytywnej decyzji jest zaistnienie „szczególnie uzasadnionych potrzeb”.

Sformułowanie to nie zostało jednak zdefiniowane w obowiązujących przepisach prawnych.

Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że „szczególnie uzasadnione potrzeby” muszą być interpretowane w kontekście rzeczywistych i realnych potrzeb właścicieli lasów, z uwzględnieniem zasady ochrony i utrzymania lasów. Zmiana przeznaczenia lasu musi być dla jego właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, ostatecznym i wynikającym z sytuacji określonego  przymusu. Sama chęć zagospodarowania lasu na inne cele jest dalece niewystarczająca. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2013 r. (sygn.. akt II SA/Bk 855/12): „nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu”.

Dalej należy wskazać, że również sytuacja przejściowego pozbawienia lasu drzewostanu, przy braku innych szczególnych okoliczności, będzie niewystarczająca. W ocenie WSA w Białymstoku: „przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 u.l., ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia” (wyrok z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. II SA/Bk 374/12).

Ocena organu co do zaistnienia „szczególnie uzasadnionych potrzeb” powinna być zatem wszechstronna i wnikliwa, dokonywana w każdym przypadku indywidualnie w oparciu o subiektywne kryteria. Ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa każdorazowo na właścicielu lasu.

W ramach analizy szczególnie uzasadnionych potrzeb, badaniu organu podlegać mogą różne okoliczności i dowody, jak np.:

- sytuacja życiowa wnioskodawcy (np. źródło dochodów oraz jego charakter),

- sytuacja materialna wnioskodawcy,

- sposób nabycia lasu,

- ekonomiczne przesłanki powodzenia planowanej produkcji rolnej (np. przydatność gruntu do prowadzenia planowanej produkcji rolniczej),

- uwarunkowania terenu, jak m.in. rodzaj lasu oraz gleby, położenie, areał, możliwość zapewnienia obsługi infrastrukturalnej oraz komunikacyjnej, niezbędnych dla prowadzenia planowanej produkcji rolniczej,

- uwarunkowania przestrzenne i środowiskowe (np. czy las jest zaliczany do lasów ochronnych, czy pełni jakieś istotne funkcje przyrodnicze np. korytarza ekologicznego, miejsca bytowania zwierząt),

- opisy taksacyjne w uproszczonym planie urządzenia lasu,

- wpływ ubytku drzewostanu na funkcjonowanie otaczających lasów.

Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego, a zbycie nieruchomości

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. 2017 poz. 2196 ze zm., dalej „u.k.u.r.”) ilekroć w ustawie jest mowa o „nieruchomości rolnej”  należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Pod pojęciem nieruchomości rolnej, zgodnie z art. 46 kodeksu cywilnego, rozumie się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie z art. 2a u.k.u.r. nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej (…). W myśl art. 2b nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście, zaś zgodę na zbycie nieruchomości przed upływem wskazanego terminu zobowiązany jest wydać sąd na wniosek nabywcy, o ile zbycie nieruchomości będzie wynikało z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy.

W świetle powyższych regulacji prawnych dla dokonania obrotu nieruchomościami rolnymi, decydujące znaczenia ma ustalenie, czy dana nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie o rolnym charakterze nieruchomości, przesądza o poddaniu czynności obrotu tą nieruchomością rygorom przedmiotowej ustawy.

Według art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o  planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm., dalej „u.p.z.p”) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje  w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z powyższego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest tym aktem prawnym, który określa „status planistyczny” (przeznaczenie terenu) danej nieruchomości gruntowej.

Jeśli więc − zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego − nieruchomość typowana do obrotu, położona jest na terenie przeznaczonym na cele nierolnicze, wówczas nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Wyłączenie, o jakim mowa w przepisie art. 2 u.k.u.r., znajduje zastosowanie również w sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego zostało określone w sposób wielofunkcyjny, tzn. oprócz nierolniczego użytkowania gruntu, możliwe jest również jednocześnie użytkowanie rolnicze. Tak może być w sytuacji:

1) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu określonego jako np. „tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej”,

2) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu określonego jako np. „tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy zagrodowej”,

3) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu określonego jako np. „tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej”.

Niezależnie od tego, jak sformułowane zostało przeznaczenie terenu w odniesieniu do danej nieruchomości gruntowej, w świetle przepisu art. 2 u.k.u.r. sama możliwość nierolniczego wykorzystania gruntu jest wystarczająca dla braku konieczności stosowania przepisów u.k.u.r., z uwagi na literalne wyłączenie ich stosowania wskazane przez ustawodawcę w tym przepisie. Podobnie Sąd Najwyższy w sprawie sygn. akt. IV CSK 93/12 zwrócił uwagę, iż dla określenia charakteru nieruchomości, istotne znaczenie ma ocena nieruchomości w odniesieniu do wiodącego bądź zasadniczego sposobu jej wykorzystywania oraz przeznaczenia terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż w przypadku objęcia nieruchomości obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości bez znaczenia pozostają inne okoliczności, w tym np. treść uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej czy nawet prawomocnych pozwoleń na budowę, które nie są wiążące w procesie sporządzania dokumentu. Bez znaczenia w tej sytuacji są również zapisy ewidencji gruntów i budynków. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. (sygn.. akt I OSK 2566/12), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, który ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Na marginesie należy również odnotować, że przeznaczenie terenu określone w obowiązującym planie, może mieć różne znaczenie w świetle różnych ustaw – np. o ile w świetle przepisów u.k.u.r. przeznaczenie nieruchomości na cele nierolnicze powoduje, że ta traci swój rolniczy charakter, o tyle w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1161 ze zm.) tak nie jest, a utrata rolniczego charakteru nieruchomości w rozumieniu przepisów tej ustawy następuje dopiero po wydaniu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej.

Pewnych problemów dostarczać może natomiast sytuacja, w której część danej nieruchomości objętej planem, przeznaczona jest pod użytkowanie nierolnicze, zaś pozostała część stanowi teren rolniczy. Wówczas, jak wydaje się, o braku konieczności zastosowania przepisów u.k.u.r. przesądzać powinno wydzielenie tej części nieruchomości, dla której ustalono nierolnicze przeznaczenie terenu, zaś w przypadku braku takiego wydzielenia, nieruchomość powinna podlegać w całości przepisom u.k.u.r. Sąd Najwyższy w przytoczonym wyroku, analizując tego rodzaju sytuację, wskazał na zasadność takiej interpretacji ze względu na cel i intencje ustawodawcy, skonkretyzowane w art. 1 u.k.u.r., jak również ze względu na zachowanie zasady pewności obrotu nieruchomościami.

Daleko dalej idące problemy występują natomiast w sytuacji nabycia nieruchomości rolnej przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniającego przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. W tej sytuacji, jak pokazuje praktyka, w celu przeniesienia praw do nieruchomości, wielu notariuszy wymaga zgody sądu na zbycie nieruchomości przed upływem 10-cio letniego okresu wskazanego w art. 2b ust. 1 u.k.u.r. Zgodnie z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. sąd, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyrazi zgodę na dokonanie czynności przed upływem okresu 10 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, jeżeli konieczność jej dokonania wynika z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy.

W myśl powyższej interpretacji, każda zmiana własności nieruchomości rolnej, która nastąpi przed zmianą jej przeznaczenia w wyniku uchwalenia planu, skutkowała będzie "nałożeniem" na nowego właściciela nie tylko zakazu zbycia nieruchomości przez okres 10 kolejnych lat, ale również zakazu obciążania nieruchomości jakimkolwiek innym prawem, które wiąże się z jej oddaniem w posiadanie - nie będą możliwe zatem wszelkie służebności przesyłu, służebności gruntowe, osobiste, dzierżawy czy wywłaszczenia pod budowę dróg bądź jakichkolwiek innych inwestycji celu publicznego (!). Zauważyć wypada ponadto, że w tej sytuacji ustalenia uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego pozostaną całkowitą fikcją, gdyż ich postanowienia nie będą możliwe do realizacji, podobnie jak inwestycje w nich ujęte. Ponadto, w wielu przypadkach, tam gdzie ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego nie będą zezwalały na dalsze rolnicze użytkowanie gruntu, przeznaczając teren np. pod zalesienie, będzie to wprost sprzeczne z ustaleniami aktów prawa miejscowego. 

Co prawda, z powyższego zakazu zbycia nieruchomości zwolnić będzie zobowiązany sąd, jednak zwolnienie to zostało ograniczone wyłącznie do przypadku, kiedy konieczność zbycia gruntu będzie wynikała "z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy". W przypadku, kiedy konieczność zbycia nieruchomości wynikała będzie natomiast z przyczyn zależnych od nabywcy, jak wynika z wykładni art. 2b ust. 3 ustawy, nie będzie możliwe uzyskanie zgody sądu. 

Wskazać należy, że powyższa interpretacja, zarówno w świetle przepisów samej u.k.u.r. jak i przepisów odrębnych, jest nieprawidłowa. 10-cio letni zakaz zbycia nieruchomości wskazany w ustawie odnosi się do nieruchomości rolnej, zaś uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, pozbawia grunty „statusu nieruchomości rolnej” w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 1 u.k.u.r. Interpretacja, że 10-cio letni zakaz zbycia nieruchomości obowiązuje nadal mimo uchwalenia planu, prowadzić będzie do wielu daleko idących problemów, w tym wewnętrznej sprzeczności przepisów samej u.k.u.r.

Przykładowo wskazując, jeśli nabywca nieruchomości podzieli grunt na części mniejsze niż 30 arów z zamiarem późniejszej sprzedaży, zobowiązany będzie wystąpić do sądu o zgodę na zbycie nieruchomości – ponieważ jednak podział gruntu jest działaniem całkowicie zależnym od nabywcy, sąd zobligowany będzie odmówić wyrażenia zgody. W tej sytuacji decyzja sądu pozostawać będzie w sprzeczności z art. 1a u.k.u.r, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 30 arów. 

Wskazując na inny przykład - uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, którego procedura została zainicjowana na wniosek inwestora, również może zostać uznane za działanie zależne od nabywcy. W tej sytuacji przepis art. 2 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości rolnych w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowią nieruchomości przeznaczone w obowiązujących planach na cele nierolnicze, pozostanie martwy, gdyż mimo uchwalenia planu przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, przepisy ustawy będą zabraniały jednocześnie jej zbycia.

Powyższa interpretacja, choć w praktyce stosowana powszechnie, jest całkowicie nie do przyjęcia z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady pewności obrotu nieruchomościami.

Końcowo podkreślenia wymaga, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, każda nieruchomość rolna o powierzchni 0,3 ha i większej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, podlegać będzie przepisom u.k.u.r. Stanu tego nie zmienia ewentualne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy nierolniczej, gdyż decyzja ta – w przeciwieństwie do planu zagospodarowania przestrzennego − w świetle obowiązujących przepisów prawnych nie zmienia przeznaczenia terenu, a ma jedynie charakter deklaratoryjny, tzn. wskazuje, na jakich zasadach i po spełnieniu jakich warunków, możliwe będzie nierolnicze zagospodarowanie terenu.

Ponowienie procedury sporządzania planu w wyniku uwzględnienia uwag

Ponowienie procedury sporządzania planu najczęściej ma miejsce na skutek uwag organów uzgadniających bądź pozytywnego rozpatrzenia złożonych uwag.

W przypadku uwzględnienia złożonych uwag, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. organ sporządzający projekt planu wprowadza zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. 

Z wykładni literalnej art. 17 pkt 13 wynika, że organ wykonawczy gminy rozpatrując uwagi złożone do projektu planu, zobowiązany jest jedynie do ponowienia uzgodnień (i to tylko w niezbędnym zakresie). Dokonując jednak wykładni systemowej oraz funkcjonalnej art. 17 oraz odczytując jego znaczenie łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć, należałoby przyjąć, że w analizowanym przypadku uwzględniając uwagi złożone do projektu planu - w zależności od ich charakteru oraz zakresu wpływu na ustalenia dokumentu – organ zobowiązany jest ponowić procedurę co najmniej o etap ponownego wyłożenia do publicznego wglądu.

NSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 894/11) wyjaśnił tę kwestię następująco: „(...)Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że  organ ten nie może samodzielnie zadecydować o ponowieniu czynności z art. 17 u.p.z.p. natomiast to wyłącznie rada gminy w oparciu o przepis art. 19 u.p.z.p. może przesądzić o potrzebie ponowienia czynności z art. 17, gdy istnieją nieuwzględnione przez prezydenta uwagi do planu. Wskazana interpretacja uznająca, że po uwzględnieniu do projektu planu zgłoszonych uwag, prezydent miasta posiada wyłącznie obowiązek ponowienia uzgodnień i to tylko uzgodnień w niezbędnym zakresie prowadzi do wniosku, że organ ten uprawniony jest do wprowadzenia zmian do projektu planu bez powtarzania procedury planistycznej o jakiej mowa w art. 17 u.p.z.p. Tym samym z takiej interpretacji wynikałoby, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie ma nawet obowiązku powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a od tego jest już rzeczywiście blisko do tego aby uznać, że może on dokonywać uogólnionych zmian w projekcie planu byle wynikających z rozpatrzenia uwag. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten tok myślenia nie może zostać zaaprobowany. Wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.”

Jak wynika z oceny NSA, to charakter prawny uwzględnionych uwag decyduje czy i w jakim zakresie ponowić procedurę planistyczną.

W związku z powyższym każdorazowo w sytuacji, kiedy uwzględnione uwagi:

- prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu bądź warunków jego zabudowy i zagospodarowania bądź

- zmieniają położenie podmiotów zainteresowanych zmianami w projekcie planu (bądź przeciwnych tym zmianom) bądź

- zmieniają położenie innych podmiotów, do których adresowane są ustalenia planu, 

należy ponowić procedurę planistyczną co najmniej w zakresie ponownego wyłożenia projektu dokumentu do publicznego wglądu.

Plan miejscowy, a odszkodowania

Kwestie odszkodowań w związku z uchwaleniem bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego zostały uregulowane w art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.).  

Zgodnie z art. 36 ust. 1 jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

   1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

   2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

2. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Powyższe uregulowania wskazują na dwie sytuacje, których zaistnienie może rodzić skutki odszkodowawcze:

1) uniemożliwienie bądź ograniczenie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości,

2) obniżenie wartości nieruchomości.

Pierwsza ze wskazanych sytuacji ma miejsce wówczas, gdy ustalenia planu ustanawiają zakazy bądź ograniczenia w zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz sposobu jego użytkowania, nie dopuszczając jednocześnie adaptacji istniejącego zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości.

W ramach drugiej ze wskazanych przesłanek skutki odszkodowawcze mogą wystąpić na skutek spadku wartości nieruchomości w sytuacji, kiedy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego (bądź jego zmiany) wprowadzają zakazy i ograniczenia w zakresie sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, co do której przed uchwaleniem planu istniała określona możliwość zabudowy (np. w postaci wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy bądź ustaleń obowiązującego planu). W tym przypadku, aby ocenić czy obniżenie wartości nieruchomości w następstwie przyjętych ustaleń planistycznych ma miejsce, należy określić wartość nieruchomości bądź jej części przy uwzględnieniu istniejącego oraz możliwego sposobu użytkowania i wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu, uwzględniając przy tym również wszelkie inne okoliczności mogące mieć wpływ na możliwy sposób korzystania z nieruchomości (w tym wydane decyzje ustalające warunki zabudowy, istniejące ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych bądź uwarunkowań faktycznych analizowanego terenu itd.), oraz w dalszej kolejności określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu możliwego sposobu korzystania z nieruchomości po uchwaleniu planu. Jednocześnie warunkiem ubiegania się o odszkodowanie w ramach analizowanej sytuacji jest zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego oraz nieskorzystanie z praw, o których mowa ust. 1 i 2 art. 36. Realizacja roszczeń wynikająca ze spadku wartości nieruchomości może mieć miejsce w terminie do pięciu lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący.

Uzgodnienia projektu planu miejscowego

Zgodnie z art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, jak również w sytuacji, w której nie przedstawią stanowiska lub warunków uzgodnienia w określonym terminie (art. 25 ust. 2).

Mimo dość precyzyjnych regulacji prawnych, w procedurze uzgadniania projektu planu miejscowego występuje kilka obszarów problemowych, do których zaliczyć należy:

1) Zakres uzgodnień - wyróżnić tutaj należy mające miejsce sytuacje uzgodnień, wskazujących na konieczność zamieszczenia w treści planu zapisów wykraczających poza zakres "kompetencji uzgodnieniowych" organu współdziałającego, oraz zapisów, które - z różnych względów - w treści aktu prawa miejscowego znaleźć się nie mogą, gdyż np.:

- są powtórzeniem przepisów powszechnie obowiązujących bądź nawet ich modyfikacją (co jest niezgodne z zasadami technik prawodawczych),

- wprowadzają normy otwarte, umożliwiające realizację inwestycji z pominięciem ustaleń planu np. poprzez umowy cywilno-prawne,

- stanowią zalecenia bądź ustalenia, których nie przewidują przepisy określające zakres ustaleń planu miejscowego,

- skutkują koniecznością wykonania dodatkowych dokumentacji, których w procesie inwestycyjnym nie wymagają przepisy prawne np. wykonania rewaloryzacji stanowisk archeologicznych, inwentaryzacji przyrodniczych,

2) Formy uzgodnień - w praktyce, prócz standardowych uzgodnień pozytywnych, negatywnych oraz tzw. milczącej zgody, spotykaną formą uzgodnień są:

- uzgodnienia z uwagami, powodujące trudności co do oceny, czy przedłożony projekt planu został uzgodniony pozytywnie i czy wymaga ponowienia uzgodnienia w wyniku uwzględnienia uwag,

- uzgodnienia warunkowe, określające warunki, które należy spełnić aby projekt planu uzyskał uzgodnienie pozytywne, wymagające powtórzenia procedury uzgodnieniowej,

- odmowa uzgodnienia, tj. sytuacja, w której organ nie zajmuje stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu dokumentu, wskazując "braki" , po uzupełnieniu których organ zajmie stanowisko w przedmiocie uzgodnienia projektu planu.

Jak wyjaśniono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1302/06): „Organ uzgadniający swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy i dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Tak więc regulacja art. 24 ust. 2 ustawy ma na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych. W konsekwencji nie uzgadniając projektu planu miejscowego (studium) uprawniony organ musi równocześnie określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując jednocześnie podstawę prawną dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia. W przypadku nie określenia przez organ uzgadniający odpowiednich zmian w projekcie w celu osiągnięcia sytuacji, w której projekt jest zgodny z prawem lub też nie podania podstawy prawnej na podstawie której żąda w ten sposób określonych zmian w projekcie wójt, burmistrz, prezydent miasta może uznać projekt za uzgodniony.”

Niezależnie od powyższego, przejście do kolejnego etapu procedury planistycznej możliwe jest tylko wtedy, kiedy projekt planu miejscowego zostanie zaakceptowany przez organy uzgadniające w sposób ostateczny i bezwarunkowy.

Każda z form uzgodnień w konsekwencji wpływać może w sposób odmienny na ustalenia projektu planu oraz ocenę, co do jego uzgodnienia, do której dokonania nie jest uprawniony ani organ wykonawczy gminy, ani jej rada. Wskazać również należy, że uwzględnienie uwag organów uzgadniających, skutkujące zmianą dotychczasowych ustaleń planu, zmieniać może położenie pozostałych organów uzgadniających, skutkując w konsekwencji koniecznością ponowienia procedury uzgodnień z tymi organami. Podobna sytuacja zaistnieć może także w przypadku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu, które w stopniu istotnym zmieniać będą dotychczasowe ustalenia dokumentu, jak również w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedłożonym do uchwalenia projekcie planu.