Strefy ochronne linii elektroenergetycznych w planie miejscowym

 

 

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na obowiązek określenia stref ochronnych linii elektroenergetycznych, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, co jest odnoszone zarówno do projektowanych linii elektroenergetycznych, jak i istniejących. W tym zakresie powoływane są najczęściej przepisy dotyczące dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401), czy też § 77 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 169, poz. 1650).

 

Zauważyć należy jednak, że regulacje powyższe dotyczą linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym powyżej 30 kV, dla linii energetycznych o napięciu poniżej 30 kV brak jest szczegółowych rozwiązań prawnych. W związku z powyższym można wskazać, że brak wyznaczenia na rysunku planu oraz opisania w części tekstowej planu linii elektroenergetycznych o napięciu niższym niż 30 kV, nie będzie stanowić naruszenia zasad sporządzania planu.

Obsługa komunikacyjna terenów rolnych w planie miejscowym

 

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jednym z obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

 

W praktyce, na tle powyższej regulacji powstają dość często spory co do zakresu i stopnia szczegółowości wymaganych ustaleń komunikacyjnych planu w odniesieniu do terenów nie przeznaczonych pod zabudowę, np. terenów rolniczych -   dotyczyć one mogą zarówno zarzutów organów nadzoru, jak i warunków uzgodnienia organów uzgadniających (zarządców dróg).

Jak wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 211/19): "Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku skomunikowania terenów 17R i 19R. Sąd akceptuje argumentację skarżącej w tym zakresie, która wskazuje, że na tych terenach (rolnych) w § 33 planu przewidziano nakaz zachowania dróg śródpolnych związanych z obsługą rolnictwa, co jest wystarczającym spełnieniem wymagania z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 251/14, "Pozostawienie zatem możliwości tworzenia dojazdowych dróg polnych (gospodarczych) do pól rolników nie narusza prawa w zakresie określonym przepisem art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można więc wymagać, aby dla tego rodzaju inwestycji, związanej z obsługą rolnictwa i realizowanej na terenie rolniczym, wymagać określenia ściśle parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a zmiana planu miejscowego

Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych chronionych klas bonitacyjnych oraz gruntów leśnych zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wymaga uzyskania na etapie sporządzania projektu planu miejscowego zgody właściwego organu.

Zgoda o której mowa, wydawana jest w formie decyzji administracyjnej na zasadach określonych w KPA. Zauważyć jednak należy, że ma ona nieco inny charakter niżeli "klasyczne" decyzje administracyjne wydawane w oparciu o przepisy KPA.

Podstawową różnicą jest fakt, iż można ją uzyskać tylko na etapie procedury sporządzania planu miejscowego i w odróżnieniu od pozostałych decyzji administracyjnych, nie ma ona charakteru samoistnego, tzn. wywiera skutek dopiero po "skonsumowaniu" planem zagospodarowania przestrzennego, toteż sama przeznaczenia terenu nie zmienia. Formalnie stanowi natomiast "narzędzie" kontroli zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W uchwale NSA (II OPS 1/10 z dnia 29 listopada 2010 r.) stwierdzono: „Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury.”

Niezależnie jednak od powyższego, w przypadku zmiany planu miejscowego, co do którego uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponowne wystąpienie z wnioskiem o zgodę w przypadku zmiany określonego przeznaczenia terenu w projekcie planu, wydaje się nieuzasadnione i bezprzedmiotowe. Zauważyć należy, że grunty rolne, przeznaczone już w obowiązującym planie na cele nierolnicze, nie stanowią gruntów rolnych w świetle obowiązujących przepisów prawnych, w tym w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 

W piśmie nr GZ.tr.057 – 602 – 785/13 z dnia 13 stycznia 2014 r. MRiRW kwestię tę wyjaśnia następująco:

„Z brzmienia pytania wynika, że w omawianym przypadku przedmiotowe grunty rolne w ramach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uległy zmianie przeznaczenia na cele nierolnicze, przy czym organ nadzorczy nie zgłosił uwag, co do jego niezgodności z przepisami prawa. Skoro zatem w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunty rolne zostały przeznaczone na cele nierolnicze, to przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mają do nich zastosowania, bowiem przepisy te odnoszą się do gruntów rolnych.”

Zabudowa zagrodowa w świetle obowiązujących przepisów prawnych

W świetle obowiązujących regulacji prawnych, pojęcie „zabudowy zagrodowej” na tle różnych aktów prawnych nie jest tożsame i przypisać można mu różne elementy składowe. Co więcej, konieczne do spełnienia warunki dla realizacji tego rodzaju zabudowy często bywają różne - inne na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy oraz inne na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Stan ten w praktyce często powoduje pewne problemy, które sprowadzić można do następujących pytań:

1) Czy dla realizacji zabudowy zagrodowej należy udokumentować posiadanie odpowiedniego areału użytków rolnych - 1ha?

2) Czy inwestor powinien posiadać odpowiednie kwalifikacje rolnicze?

3) Czy realizacja zabudowy zagrodowej możliwa jest poza obszarem istniejącego gospodarstwa rolnego oraz czy musi być z nim funkcjonalnie powiązana?

4) Czy budowa budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wymaga jednoczesnej realizacji zabudowań gospodarczych?

Zgodnie z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Pojęcie zabudowy zagrodowej w rozumieniu ww rozporządzenia nie stanowi definicji legalnej (ustawowej), w związku z czym dla ustalenia znaczenia pojęcia „zabudowa zagrodowa”, definicja ta ma ograniczone zastosowanie jako jeden z elementów wykładni tego pojęcia. W świetle tej definicji, zabudowa zagrodowa jest powiązana z rodzinnym gospodarstwem rolnym.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1405 ze zm.) gospodarstwem rodzinnym jest gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, która posiada kwalifikacje rolnicze oraz przez okres co najmniej 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze położona jest jedna z nieruchomości rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo.

            W świetle orzecznictwa sądowego uznaje się natomiast, że skoro przy dokonywaniu wykładni pojęcia zabudowy zagrodowej, znaczenie tego pojęcia w rozumieniu przepisów ww rozporządzenia ma ograniczone zastosowanie (z uwagi na brak definicji ustawowej), to tym samym posługiwanie się wyłącznie definicją „gospodarstwa rodzinnego”, wynikającą z art. 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, jest niewłaściwe. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 "nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym gdzie wszyscy są wobec prawa równi (art. 2 i 32 Konstytucji RP), byłaby definicja "zabudowy zagrodowej", ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych". Argumentuje się, że z treści art. 59 oraz pozostałych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) nie wynika, aby zmiana zagospodarowania terenu była uzależniona od tego, jaki jest charakter podmiotu będącego właścicielem nieruchomości ani jaki rodzaj działalności prowadzi (np. czy jest rolnikiem indywidualnym, czy projektowana inwestycja jest zgodna z klasyfikacją PKD).

Mając na powyższe oraz fakt, że regulacje budowlane pozostają w ścisłym związku z przepisami regulującymi zagospodarowanie przestrzenne i obie kategorie tych przepisów się uzupełniają, zarówno na etapie uzyskiwania warunków zabudowy jak i pozwolenia na budowę, brak jest podstaw do badania, czy inwestor posiada odpowiednie kwalifikacje rolnicze oraz czy inwestycja zlokalizowana jest w istniejących gospodarstwach rolnych.

            Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263: "Zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Skoro tak, to pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza." Wskazuje się tu zatem na związek zabudowy zagrodowej z indywidualnym gospodarstwem rolnym oraz budynkami gospodarczymi.

Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych.

W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za nieruchomości rolne, zgodnie z art. 461 k.c., uważa się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

W świetle powyższych regulacji prawnych, można stwierdzić, że warunkami realizacji zabudowy zagrodowej są:

- posiadanie areału 1ha użytków rolnych,

- funkcjonalne powiązanie zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym, niekoniecznie w granicach istniejącego gospodarstwa rolnego (warunek „zorganizowanej całości gospodarczej”),

- w przypadku braku funkcjonalnego powiązania z istniejącym gospodarstwem rolnym, realizacja zabudowy zagrodowej tworzącej zorganizowaną całość, umożliwiającą prowadzenie produkcji rolniczej (zabudowania gospodarcze towarzyszące budynkom mieszkalnym),

- spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zmiana planu miejscowego

Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), obowiązujące w dniu wejścia w życie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Na tle ww regulacji prawnych często spotykanym problemem jest zagadnienie dotyczące obowiązywania zmian miejscowych planów ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. (bądź tego dnia).

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 318/09, Lex nr 553029) oraz WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 218/06, Lex nr 486504), stwierdzono, że: "W rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe planu miejscowe obowiązują po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taka uchwała zmieniająca musi zawierać na tyle samodzielnie i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana, bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r."

W związku z powyższym należy stwierdzić, że plany uchwalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące zmianę planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. obowiązują, o ile mają na tyle samodzielny charakter, że pozwalają na określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.), właściciele lasów są zobowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym m.in. ponownego wprowadzania roślinności leśnej w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.

Na podstawie art. 13 ust. 2 dopuszcza się „w przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb” właścicieli lasów zmianę lasu na użytek rolny. Decyzję w przypadku lasów stanowiących własność prywatną, wydaje starosta na wniosek właściciela lasu.

Jak wynika z ww regulacji prawnych decyzja organu ma charakter uznaniowy, zaś głównym kryterium co do możliwości wydania pozytywnej decyzji jest zaistnienie „szczególnie uzasadnionych potrzeb”.

Sformułowanie to nie zostało jednak zdefiniowane w obowiązujących przepisach prawnych.

Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że „szczególnie uzasadnione potrzeby” muszą być interpretowane w kontekście rzeczywistych i realnych potrzeb właścicieli lasów, z uwzględnieniem zasady ochrony i utrzymania lasów. Zmiana przeznaczenia lasu musi być dla jego właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, ostatecznym i wynikającym z sytuacji określonego  przymusu. Sama chęć zagospodarowania lasu na inne cele jest dalece niewystarczająca. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2013 r. (sygn.. akt II SA/Bk 855/12): „nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu”.

Dalej należy wskazać, że również sytuacja przejściowego pozbawienia lasu drzewostanu, przy braku innych szczególnych okoliczności, będzie niewystarczająca. W ocenie WSA w Białymstoku: „przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 u.l., ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia” (wyrok z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. II SA/Bk 374/12).

Ocena organu co do zaistnienia „szczególnie uzasadnionych potrzeb” powinna być zatem wszechstronna i wnikliwa, dokonywana w każdym przypadku indywidualnie w oparciu o subiektywne kryteria. Ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa każdorazowo na właścicielu lasu.

W ramach analizy szczególnie uzasadnionych potrzeb, badaniu organu podlegać mogą różne okoliczności i dowody, jak np.:

- sytuacja życiowa wnioskodawcy (np. źródło dochodów oraz jego charakter),

- sytuacja materialna wnioskodawcy,

- sposób nabycia lasu,

- ekonomiczne przesłanki powodzenia planowanej produkcji rolnej (np. przydatność gruntu do prowadzenia planowanej produkcji rolniczej),

- uwarunkowania terenu, jak m.in. rodzaj lasu oraz gleby, położenie, areał, możliwość zapewnienia obsługi infrastrukturalnej oraz komunikacyjnej, niezbędnych dla prowadzenia planowanej produkcji rolniczej,

- uwarunkowania przestrzenne i środowiskowe (np. czy las jest zaliczany do lasów ochronnych, czy pełni jakieś istotne funkcje przyrodnicze np. korytarza ekologicznego, miejsca bytowania zwierząt),

- opisy taksacyjne w uproszczonym planie urządzenia lasu,

- wpływ ubytku drzewostanu na funkcjonowanie otaczających lasów.

Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego, a zbycie nieruchomości

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. 2017 poz. 2196 ze zm., dalej „u.k.u.r.”) ilekroć w ustawie jest mowa o „nieruchomości rolnej”  należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Pod pojęciem nieruchomości rolnej, zgodnie z art. 46 kodeksu cywilnego, rozumie się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie z art. 2a u.k.u.r. nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej (…). W myśl art. 2b nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście, zaś zgodę na zbycie nieruchomości przed upływem wskazanego terminu zobowiązany jest wydać sąd na wniosek nabywcy, o ile zbycie nieruchomości będzie wynikało z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy.

W świetle powyższych regulacji prawnych dla dokonania obrotu nieruchomościami rolnymi, decydujące znaczenia ma ustalenie, czy dana nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie o rolnym charakterze nieruchomości, przesądza o poddaniu czynności obrotu tą nieruchomością rygorom przedmiotowej ustawy.

Według art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o  planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm., dalej „u.p.z.p”) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje  w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z powyższego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest tym aktem prawnym, który określa „status planistyczny” (przeznaczenie terenu) danej nieruchomości gruntowej.

Jeśli więc − zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego − nieruchomość typowana do obrotu, położona jest na terenie przeznaczonym na cele nierolnicze, wówczas nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Wyłączenie, o jakim mowa w przepisie art. 2 u.k.u.r., znajduje zastosowanie również w sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego zostało określone w sposób wielofunkcyjny, tzn. oprócz nierolniczego użytkowania gruntu, możliwe jest również jednocześnie użytkowanie rolnicze. Tak może być w sytuacji:

1) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu określonego jako np. „tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej”,

2) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu określonego jako np. „tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy zagrodowej”,

3) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu określonego jako np. „tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej”.

Niezależnie od tego, jak sformułowane zostało przeznaczenie terenu w odniesieniu do danej nieruchomości gruntowej, w świetle przepisu art. 2 u.k.u.r. sama możliwość nierolniczego wykorzystania gruntu jest wystarczająca dla braku konieczności stosowania przepisów u.k.u.r., z uwagi na literalne wyłączenie ich stosowania wskazane przez ustawodawcę w tym przepisie. Podobnie Sąd Najwyższy w sprawie sygn. akt. IV CSK 93/12 zwrócił uwagę, iż dla określenia charakteru nieruchomości, istotne znaczenie ma ocena nieruchomości w odniesieniu do wiodącego bądź zasadniczego sposobu jej wykorzystywania oraz przeznaczenia terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż w przypadku objęcia nieruchomości obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości bez znaczenia pozostają inne okoliczności, w tym np. treść uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej czy nawet prawomocnych pozwoleń na budowę, które nie są wiążące w procesie sporządzania dokumentu. Bez znaczenia w tej sytuacji są również zapisy ewidencji gruntów i budynków. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. (sygn.. akt I OSK 2566/12), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, który ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Na marginesie należy również odnotować, że przeznaczenie terenu określone w obowiązującym planie, może mieć różne znaczenie w świetle różnych ustaw – np. o ile w świetle przepisów u.k.u.r. przeznaczenie nieruchomości na cele nierolnicze powoduje, że ta traci swój rolniczy charakter, o tyle w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1161 ze zm.) tak nie jest, a utrata rolniczego charakteru nieruchomości w rozumieniu przepisów tej ustawy następuje dopiero po wydaniu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej.

Pewnych problemów dostarczać może natomiast sytuacja, w której część danej nieruchomości objętej planem, przeznaczona jest pod użytkowanie nierolnicze, zaś pozostała część stanowi teren rolniczy. Wówczas, jak wydaje się, o braku konieczności zastosowania przepisów u.k.u.r. przesądzać powinno wydzielenie tej części nieruchomości, dla której ustalono nierolnicze przeznaczenie terenu, zaś w przypadku braku takiego wydzielenia, nieruchomość powinna podlegać w całości przepisom u.k.u.r. Sąd Najwyższy w przytoczonym wyroku, analizując tego rodzaju sytuację, wskazał na zasadność takiej interpretacji ze względu na cel i intencje ustawodawcy, skonkretyzowane w art. 1 u.k.u.r., jak również ze względu na zachowanie zasady pewności obrotu nieruchomościami.

Daleko dalej idące problemy występują natomiast w sytuacji nabycia nieruchomości rolnej przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniającego przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. W tej sytuacji, jak pokazuje praktyka, w celu przeniesienia praw do nieruchomości, wielu notariuszy wymaga zgody sądu na zbycie nieruchomości przed upływem 10-cio letniego okresu wskazanego w art. 2b ust. 1 u.k.u.r. Zgodnie z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. sąd, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyrazi zgodę na dokonanie czynności przed upływem okresu 10 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, jeżeli konieczność jej dokonania wynika z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy.

W myśl powyższej interpretacji, każda zmiana własności nieruchomości rolnej, która nastąpi przed zmianą jej przeznaczenia w wyniku uchwalenia planu, skutkowała będzie "nałożeniem" na nowego właściciela nie tylko zakazu zbycia nieruchomości przez okres 10 kolejnych lat, ale również zakazu obciążania nieruchomości jakimkolwiek innym prawem, które wiąże się z jej oddaniem w posiadanie - nie będą możliwe zatem wszelkie służebności przesyłu, służebności gruntowe, osobiste, dzierżawy czy wywłaszczenia pod budowę dróg bądź jakichkolwiek innych inwestycji celu publicznego (!). Zauważyć wypada ponadto, że w tej sytuacji ustalenia uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego pozostaną całkowitą fikcją, gdyż ich postanowienia nie będą możliwe do realizacji, podobnie jak inwestycje w nich ujęte. Ponadto, w wielu przypadkach, tam gdzie ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego nie będą zezwalały na dalsze rolnicze użytkowanie gruntu, przeznaczając teren np. pod zalesienie, będzie to wprost sprzeczne z ustaleniami aktów prawa miejscowego. 

Co prawda, z powyższego zakazu zbycia nieruchomości zwolnić będzie zobowiązany sąd, jednak zwolnienie to zostało ograniczone wyłącznie do przypadku, kiedy konieczność zbycia gruntu będzie wynikała "z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy". W przypadku, kiedy konieczność zbycia nieruchomości wynikała będzie natomiast z przyczyn zależnych od nabywcy, jak wynika z wykładni art. 2b ust. 3 ustawy, nie będzie możliwe uzyskanie zgody sądu. 

Wskazać należy, że powyższa interpretacja, zarówno w świetle przepisów samej u.k.u.r. jak i przepisów odrębnych, jest nieprawidłowa. 10-cio letni zakaz zbycia nieruchomości wskazany w ustawie odnosi się do nieruchomości rolnej, zaś uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, pozbawia grunty „statusu nieruchomości rolnej” w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 1 u.k.u.r. Interpretacja, że 10-cio letni zakaz zbycia nieruchomości obowiązuje nadal mimo uchwalenia planu, prowadzić będzie do wielu daleko idących problemów, w tym wewnętrznej sprzeczności przepisów samej u.k.u.r.

Przykładowo wskazując, jeśli nabywca nieruchomości podzieli grunt na części mniejsze niż 30 arów z zamiarem późniejszej sprzedaży, zobowiązany będzie wystąpić do sądu o zgodę na zbycie nieruchomości – ponieważ jednak podział gruntu jest działaniem całkowicie zależnym od nabywcy, sąd zobligowany będzie odmówić wyrażenia zgody. W tej sytuacji decyzja sądu pozostawać będzie w sprzeczności z art. 1a u.k.u.r, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 30 arów. 

Wskazując na inny przykład - uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, którego procedura została zainicjowana na wniosek inwestora, również może zostać uznane za działanie zależne od nabywcy. W tej sytuacji przepis art. 2 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości rolnych w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowią nieruchomości przeznaczone w obowiązujących planach na cele nierolnicze, pozostanie martwy, gdyż mimo uchwalenia planu przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, przepisy ustawy będą zabraniały jednocześnie jej zbycia.

Powyższa interpretacja, choć w praktyce stosowana powszechnie, jest całkowicie nie do przyjęcia z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady pewności obrotu nieruchomościami.

Końcowo podkreślenia wymaga, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, każda nieruchomość rolna o powierzchni 0,3 ha i większej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, podlegać będzie przepisom u.k.u.r. Stanu tego nie zmienia ewentualne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy nierolniczej, gdyż decyzja ta – w przeciwieństwie do planu zagospodarowania przestrzennego − w świetle obowiązujących przepisów prawnych nie zmienia przeznaczenia terenu, a ma jedynie charakter deklaratoryjny, tzn. wskazuje, na jakich zasadach i po spełnieniu jakich warunków, możliwe będzie nierolnicze zagospodarowanie terenu.