Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego, a zbycie nieruchomości

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. 2017 poz. 2196 ze zm., dalej „u.k.u.r.”) ilekroć w ustawie jest mowa o „nieruchomości rolnej”  należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Pod pojęciem nieruchomości rolnej, zgodnie z art. 46 kodeksu cywilnego, rozumie się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie z art. 2a u.k.u.r. nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej (…). W myśl art. 2b nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście, zaś zgodę na zbycie nieruchomości przed upływem wskazanego terminu zobowiązany jest wydać sąd na wniosek nabywcy, o ile zbycie nieruchomości będzie wynikało z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy.

W świetle powyższych regulacji prawnych dla dokonania obrotu nieruchomościami rolnymi, decydujące znaczenia ma ustalenie, czy dana nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie o rolnym charakterze nieruchomości, przesądza o poddaniu czynności obrotu tą nieruchomością rygorom przedmiotowej ustawy.

Według art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o  planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm., dalej „u.p.z.p”) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje  w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z powyższego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest tym aktem prawnym, który określa „status planistyczny” (przeznaczenie terenu) danej nieruchomości gruntowej.

Jeśli więc − zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego − nieruchomość typowana do obrotu, położona jest na terenie przeznaczonym na cele nierolnicze, wówczas nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Wyłączenie, o jakim mowa w przepisie art. 2 u.k.u.r., znajduje zastosowanie również w sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego zostało określone w sposób wielofunkcyjny, tzn. oprócz nierolniczego użytkowania gruntu, możliwe jest również jednocześnie użytkowanie rolnicze. Tak może być w sytuacji:

1) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu określonego jako np. „tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej”,

2) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu określonego jako np. „tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy zagrodowej”,

3) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu określonego jako np. „tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej”.

Niezależnie od tego, jak sformułowane zostało przeznaczenie terenu w odniesieniu do danej nieruchomości gruntowej, w świetle przepisu art. 2 u.k.u.r. sama możliwość nierolniczego wykorzystania gruntu jest wystarczająca dla braku konieczności stosowania przepisów u.k.u.r., z uwagi na literalne wyłączenie ich stosowania wskazane przez ustawodawcę w tym przepisie. Podobnie Sąd Najwyższy w sprawie sygn. akt. IV CSK 93/12 zwrócił uwagę, iż dla określenia charakteru nieruchomości, istotne znaczenie ma ocena nieruchomości w odniesieniu do wiodącego bądź zasadniczego sposobu jej wykorzystywania oraz przeznaczenia terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż w przypadku objęcia nieruchomości obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości bez znaczenia pozostają inne okoliczności, w tym np. treść uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej czy nawet prawomocnych pozwoleń na budowę, które nie są wiążące w procesie sporządzania dokumentu. Bez znaczenia w tej sytuacji są również zapisy ewidencji gruntów i budynków. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. (sygn.. akt I OSK 2566/12), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, który ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Na marginesie należy również odnotować, że przeznaczenie terenu określone w obowiązującym planie, może mieć różne znaczenie w świetle różnych ustaw – np. o ile w świetle przepisów u.k.u.r. przeznaczenie nieruchomości na cele nierolnicze powoduje, że ta traci swój rolniczy charakter, o tyle w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1161 ze zm.) tak nie jest, a utrata rolniczego charakteru nieruchomości w rozumieniu przepisów tej ustawy następuje dopiero po wydaniu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej.

Pewnych problemów dostarczać może natomiast sytuacja, w której część danej nieruchomości objętej planem, przeznaczona jest pod użytkowanie nierolnicze, zaś pozostała część stanowi teren rolniczy. Wówczas, jak wydaje się, o braku konieczności zastosowania przepisów u.k.u.r. przesądzać powinno wydzielenie tej części nieruchomości, dla której ustalono nierolnicze przeznaczenie terenu, zaś w przypadku braku takiego wydzielenia, nieruchomość powinna podlegać w całości przepisom u.k.u.r. Sąd Najwyższy w przytoczonym wyroku, analizując tego rodzaju sytuację, wskazał na zasadność takiej interpretacji ze względu na cel i intencje ustawodawcy, skonkretyzowane w art. 1 u.k.u.r., jak również ze względu na zachowanie zasady pewności obrotu nieruchomościami.

Daleko dalej idące problemy występują natomiast w sytuacji nabycia nieruchomości rolnej przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniającego przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. W tej sytuacji, jak pokazuje praktyka, w celu przeniesienia praw do nieruchomości, wielu notariuszy wymaga zgody sądu na zbycie nieruchomości przed upływem 10-cio letniego okresu wskazanego w art. 2b ust. 1 u.k.u.r. Zgodnie z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. sąd, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyrazi zgodę na dokonanie czynności przed upływem okresu 10 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, jeżeli konieczność jej dokonania wynika z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy.

W myśl powyższej interpretacji, każda zmiana własności nieruchomości rolnej, która nastąpi przed zmianą jej przeznaczenia w wyniku uchwalenia planu, skutkowała będzie "nałożeniem" na nowego właściciela nie tylko zakazu zbycia nieruchomości przez okres 10 kolejnych lat, ale również zakazu obciążania nieruchomości jakimkolwiek innym prawem, które wiąże się z jej oddaniem w posiadanie - nie będą możliwe zatem wszelkie służebności przesyłu, służebności gruntowe, osobiste, dzierżawy czy wywłaszczenia pod budowę dróg bądź jakichkolwiek innych inwestycji celu publicznego (!). Zauważyć wypada ponadto, że w tej sytuacji ustalenia uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego pozostaną całkowitą fikcją, gdyż ich postanowienia nie będą możliwe do realizacji, podobnie jak inwestycje w nich ujęte. Ponadto, w wielu przypadkach, tam gdzie ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego nie będą zezwalały na dalsze rolnicze użytkowanie gruntu, przeznaczając teren np. pod zalesienie, będzie to wprost sprzeczne z ustaleniami aktów prawa miejscowego. 

Co prawda, z powyższego zakazu zbycia nieruchomości zwolnić będzie zobowiązany sąd, jednak zwolnienie to zostało ograniczone wyłącznie do przypadku, kiedy konieczność zbycia gruntu będzie wynikała "z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy". W przypadku, kiedy konieczność zbycia nieruchomości wynikała będzie natomiast z przyczyn zależnych od nabywcy, jak wynika z wykładni art. 2b ust. 3 ustawy, nie będzie możliwe uzyskanie zgody sądu. 

Wskazać należy, że powyższa interpretacja, zarówno w świetle przepisów samej u.k.u.r. jak i przepisów odrębnych, jest nieprawidłowa. 10-cio letni zakaz zbycia nieruchomości wskazany w ustawie odnosi się do nieruchomości rolnej, zaś uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, pozbawia grunty „statusu nieruchomości rolnej” w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 1 u.k.u.r. Interpretacja, że 10-cio letni zakaz zbycia nieruchomości obowiązuje nadal mimo uchwalenia planu, prowadzić będzie do wielu daleko idących problemów, w tym wewnętrznej sprzeczności przepisów samej u.k.u.r.

Przykładowo wskazując, jeśli nabywca nieruchomości podzieli grunt na części mniejsze niż 30 arów z zamiarem późniejszej sprzedaży, zobowiązany będzie wystąpić do sądu o zgodę na zbycie nieruchomości – ponieważ jednak podział gruntu jest działaniem całkowicie zależnym od nabywcy, sąd zobligowany będzie odmówić wyrażenia zgody. W tej sytuacji decyzja sądu pozostawać będzie w sprzeczności z art. 1a u.k.u.r, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 30 arów. 

Wskazując na inny przykład - uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, którego procedura została zainicjowana na wniosek inwestora, również może zostać uznane za działanie zależne od nabywcy. W tej sytuacji przepis art. 2 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości rolnych w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowią nieruchomości przeznaczone w obowiązujących planach na cele nierolnicze, pozostanie martwy, gdyż mimo uchwalenia planu przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, przepisy ustawy będą zabraniały jednocześnie jej zbycia.

Powyższa interpretacja, choć w praktyce stosowana powszechnie, jest całkowicie nie do przyjęcia z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady pewności obrotu nieruchomościami.

Końcowo podkreślenia wymaga, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, każda nieruchomość rolna o powierzchni 0,3 ha i większej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, podlegać będzie przepisom u.k.u.r. Stanu tego nie zmienia ewentualne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy nierolniczej, gdyż decyzja ta – w przeciwieństwie do planu zagospodarowania przestrzennego − w świetle obowiązujących przepisów prawnych nie zmienia przeznaczenia terenu, a ma jedynie charakter deklaratoryjny, tzn. wskazuje, na jakich zasadach i po spełnieniu jakich warunków, możliwe będzie nierolnicze zagospodarowanie terenu.