Zabudowa zagrodowa w świetle obowiązujących przepisów prawnych

W świetle obowiązujących regulacji prawnych, pojęcie „zabudowy zagrodowej” na tle różnych aktów prawnych nie jest tożsame i przypisać można mu różne elementy składowe. Co więcej, konieczne do spełnienia warunki dla realizacji tego rodzaju zabudowy często bywają różne - inne na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy oraz inne na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Stan ten w praktyce często powoduje pewne problemy, które sprowadzić można do następujących pytań:

1) Czy dla realizacji zabudowy zagrodowej należy udokumentować posiadanie odpowiedniego areału użytków rolnych - 1ha?

2) Czy inwestor powinien posiadać odpowiednie kwalifikacje rolnicze?

3) Czy realizacja zabudowy zagrodowej możliwa jest poza obszarem istniejącego gospodarstwa rolnego oraz czy musi być z nim funkcjonalnie powiązana?

4) Czy budowa budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wymaga jednoczesnej realizacji zabudowań gospodarczych?

Zgodnie z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Pojęcie zabudowy zagrodowej w rozumieniu ww rozporządzenia nie stanowi definicji legalnej (ustawowej), w związku z czym dla ustalenia znaczenia pojęcia „zabudowa zagrodowa”, definicja ta ma ograniczone zastosowanie jako jeden z elementów wykładni tego pojęcia. W świetle tej definicji, zabudowa zagrodowa jest powiązana z rodzinnym gospodarstwem rolnym.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1405 ze zm.) gospodarstwem rodzinnym jest gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, która posiada kwalifikacje rolnicze oraz przez okres co najmniej 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze położona jest jedna z nieruchomości rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo.

            W świetle orzecznictwa sądowego uznaje się natomiast, że skoro przy dokonywaniu wykładni pojęcia zabudowy zagrodowej, znaczenie tego pojęcia w rozumieniu przepisów ww rozporządzenia ma ograniczone zastosowanie (z uwagi na brak definicji ustawowej), to tym samym posługiwanie się wyłącznie definicją „gospodarstwa rodzinnego”, wynikającą z art. 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, jest niewłaściwe. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 "nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym gdzie wszyscy są wobec prawa równi (art. 2 i 32 Konstytucji RP), byłaby definicja "zabudowy zagrodowej", ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych". Argumentuje się, że z treści art. 59 oraz pozostałych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) nie wynika, aby zmiana zagospodarowania terenu była uzależniona od tego, jaki jest charakter podmiotu będącego właścicielem nieruchomości ani jaki rodzaj działalności prowadzi (np. czy jest rolnikiem indywidualnym, czy projektowana inwestycja jest zgodna z klasyfikacją PKD).

Mając na powyższe oraz fakt, że regulacje budowlane pozostają w ścisłym związku z przepisami regulującymi zagospodarowanie przestrzenne i obie kategorie tych przepisów się uzupełniają, zarówno na etapie uzyskiwania warunków zabudowy jak i pozwolenia na budowę, brak jest podstaw do badania, czy inwestor posiada odpowiednie kwalifikacje rolnicze oraz czy inwestycja zlokalizowana jest w istniejących gospodarstwach rolnych.

            Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263: "Zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Skoro tak, to pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza." Wskazuje się tu zatem na związek zabudowy zagrodowej z indywidualnym gospodarstwem rolnym oraz budynkami gospodarczymi.

Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych.

W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za nieruchomości rolne, zgodnie z art. 461 k.c., uważa się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

W świetle powyższych regulacji prawnych, można stwierdzić, że warunkami realizacji zabudowy zagrodowej są:

- posiadanie areału 1ha użytków rolnych,

- funkcjonalne powiązanie zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym, niekoniecznie w granicach istniejącego gospodarstwa rolnego (warunek „zorganizowanej całości gospodarczej”),

- w przypadku braku funkcjonalnego powiązania z istniejącym gospodarstwem rolnym, realizacja zabudowy zagrodowej tworzącej zorganizowaną całość, umożliwiającą prowadzenie produkcji rolniczej (zabudowania gospodarcze towarzyszące budynkom mieszkalnym),

- spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zmiana planu miejscowego

Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), obowiązujące w dniu wejścia w życie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Na tle ww regulacji prawnych często spotykanym problemem jest zagadnienie dotyczące obowiązywania zmian miejscowych planów ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. (bądź tego dnia).

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 318/09, Lex nr 553029) oraz WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 218/06, Lex nr 486504), stwierdzono, że: "W rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe planu miejscowe obowiązują po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taka uchwała zmieniająca musi zawierać na tyle samodzielnie i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana, bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r."

W związku z powyższym należy stwierdzić, że plany uchwalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące zmianę planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. obowiązują, o ile mają na tyle samodzielny charakter, że pozwalają na określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.), właściciele lasów są zobowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym m.in. ponownego wprowadzania roślinności leśnej w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.

Na podstawie art. 13 ust. 2 dopuszcza się „w przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb” właścicieli lasów zmianę lasu na użytek rolny. Decyzję w przypadku lasów stanowiących własność prywatną, wydaje starosta na wniosek właściciela lasu.

Jak wynika z ww regulacji prawnych decyzja organu ma charakter uznaniowy, zaś głównym kryterium co do możliwości wydania pozytywnej decyzji jest zaistnienie „szczególnie uzasadnionych potrzeb”.

Sformułowanie to nie zostało jednak zdefiniowane w obowiązujących przepisach prawnych.

Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że „szczególnie uzasadnione potrzeby” muszą być interpretowane w kontekście rzeczywistych i realnych potrzeb właścicieli lasów, z uwzględnieniem zasady ochrony i utrzymania lasów. Zmiana przeznaczenia lasu musi być dla jego właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, ostatecznym i wynikającym z sytuacji określonego  przymusu. Sama chęć zagospodarowania lasu na inne cele jest dalece niewystarczająca. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2013 r. (sygn.. akt II SA/Bk 855/12): „nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu”.

Dalej należy wskazać, że również sytuacja przejściowego pozbawienia lasu drzewostanu, przy braku innych szczególnych okoliczności, będzie niewystarczająca. W ocenie WSA w Białymstoku: „przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 u.l., ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia” (wyrok z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. II SA/Bk 374/12).

Ocena organu co do zaistnienia „szczególnie uzasadnionych potrzeb” powinna być zatem wszechstronna i wnikliwa, dokonywana w każdym przypadku indywidualnie w oparciu o subiektywne kryteria. Ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa każdorazowo na właścicielu lasu.

W ramach analizy szczególnie uzasadnionych potrzeb, badaniu organu podlegać mogą różne okoliczności i dowody, jak np.:

- sytuacja życiowa wnioskodawcy (np. źródło dochodów oraz jego charakter),

- sytuacja materialna wnioskodawcy,

- sposób nabycia lasu,

- ekonomiczne przesłanki powodzenia planowanej produkcji rolnej (np. przydatność gruntu do prowadzenia planowanej produkcji rolniczej),

- uwarunkowania terenu, jak m.in. rodzaj lasu oraz gleby, położenie, areał, możliwość zapewnienia obsługi infrastrukturalnej oraz komunikacyjnej, niezbędnych dla prowadzenia planowanej produkcji rolniczej,

- uwarunkowania przestrzenne i środowiskowe (np. czy las jest zaliczany do lasów ochronnych, czy pełni jakieś istotne funkcje przyrodnicze np. korytarza ekologicznego, miejsca bytowania zwierząt),

- opisy taksacyjne w uproszczonym planie urządzenia lasu,

- wpływ ubytku drzewostanu na funkcjonowanie otaczających lasów.