Decyzja o warunkach zabudowy, a warunki podziału geodezyjnego nieruchomości

W decyzji o warunkach zabudowy co do zasady nie jest możliwe ustalanie warunków podziału geodezyjnego nieruchomości. Podział geodezyjny nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania, w związku z czym pozostaje poza zakresem "kompetencji" decyzji o warunkach zabudowy, określonym w art. 54 u.p.z.p.

W niektórych sytuacjach możliwe będzie jednak sformułowanie w treści decyzji warunków podziału geodezyjnego nieruchomości. Może mieć to miejsce wówczas, gdy pewne atrybuty nieruchomości stanowić będą element istniejącego ładu przestrzennego bądź dziedzictwa kulturowego, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., i w celu ich ochrony koniecznym będzie określenie w treści decyzji ustaleń w zakresie podziałów geodezyjnych nieruchomości, tj. np. obowiązek zachowania historycznych podziałów parcelacyjnych, określenie min. powierzchni nowo wydzielanych działek bądź szerokości ich frontów, jeśli te atrybuty nieruchomości stanowić będą jeden z charakterystycznych elementów istniejącego ładu przestrzennego bądź będą wynikały z historycznych uwarunkowań danego terenu itd. Innymi słowy, określenie warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w treści decyzji może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, kiedy będzie bezpośrednio wynikało z realizacji warunków określonych w art. 54 u.p.z.p.

Jak wyjaśnił WSA w Białymstoku w wyroku z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 477/12: „W ocenie Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy takiej bez wątpienia nie może stanowić aktualne brzmienie art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn. Podstawy takiej, w ocenie sądu, nie może stanowić także przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o tym co określa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzja o warunkach zabudowy). Z regulacji tej wynika, że decyzja taka określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Zdaniem Sądu pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń.”

Niezależnie od ustaleń decyzji, pamiętać należy, że nie rozstrzyga ona o podziale nieruchomości (WSA w Gdańsku, sygn. akt. II SA/Gd 852/08) niemniej może go istotnie determinować, w tym uniemożliwiać, poprzez określone w niej warunki zabudowy.

Zaskarżenie planu miejscowego

Rada gminy podejmując uchwałę z zakresu administracji publicznej (a do takich należy również „uchwała planistyczna”) musi liczyć się z tym, że może być ona przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 powyższej ustawy „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.”

1. Wymogi formalne

W pierwszej kolejności należy ocenić czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny oraz czy spełnia wymogi formalne, tj.: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. 

2. Wykazanie istnienia interesu prawnego

Kolejną przesłanką dla uzyskania legitymacji skargowej jest wykazanie przez skarżącego, że posiada interes prawny. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Jednocześnie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia dopiero będą zagrożone naruszeniem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do zaskarżenia uchwały. Interes prawny musi istnieć w chwili wniesienia skargi i powinien zostać wykazany przez skarżącego. 

3. Wykazanie naruszenia interesu prawnego

Dla posiadania legitymacji skargowej, prócz wykazania indywidualnego interesu prawnego, w ramach przesłanek określonych w art. 101 u.s.g. wymagane jest również wykazanie przez skarżącego naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego uniemożliwia zaskarżenie planu miejscowego. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. (sygn. akt. II SA/Sz 317/12): „ W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy (...)”.

W przypadku skarg na plany zagospodarowania przestrzennego, sam fakt kształtowania prawa własności nieruchomości objętej planem wystarcza do uznania, iż naruszenie interesu prawnego ma miejsce (o ile skarżący wskazał w jaki sposób ustalenia planu kształtują jego prawo własności nieruchomości). Fakt ten, choć nie ma tu w orzecznictwie jednomyślności, znajduje zastosowanie również w sytuacji nabycia prawa własności nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego.

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 670/10)  wyjaśnił tę kwestię następująco: „Plan miejscowy poprzez określone w nim przeznaczenie terenu wyznacza więc zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń właściciela w tym zakresie. W tym sensie plan miejscowy narusza interes prawny podmiotu prawa własności, skoro kształtuje możliwy sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości.

4. Kontrola legalności zaskarżonego planu

Stwierdzenia naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi oraz sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu (co w przypadku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym może odbywać się w zakresie szerszym aniżeli wynikający z zarzutów skargi).

Ocena czy zaskarżony plan miejscowy narusza przepisy prawa i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości bądź w części, prócz precyzyjnego określenia przesłanek legitymacji skargowej oraz stwierdzenia naruszenia interesu prawnego, wymaga również uwzględnienia istoty prawa własności oraz określenia zakresu wpływu na to prawo przyjętych ustaleń planistycznych, uwzględniając przy tym także zasadność przesłanek, które zadecydowały o przyjęciu danych rozwiązań planistycznych ograniczających prawo własności. Od tych ustaleń zależy, czy gmina sporządzając i uchwalając plan miejscowy wykroczyła poza zakres ustawowo przypisanych kompetencji (których granice wyznacza całokształt ustawodawstwa), czy działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Jednocześnie sąd poddając kontroli legalność ustaleń planu miejscowego nie może kierować się zamierzeniami właścicieli nieruchomości objętych planem, gdyż nie one są wyznacznikiem treści planu miejscowego, tylko treścią przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Jeśli dana uchwała była już przedmiotem kontroli sądowej, to kolejny sąd orzekając w sprawie ze skargi innego podmiotu na ten sam akt, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była badana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego, a zatem akt taki nie może zostać uchylony w całości (ze względu na powagę rzeczy osądzonej - postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09).

Zgodność planu ze studium

Badanie zgodności planu ze studium w świetle obowiązujących uregulowań prawnych jest procesem w dużym stopniu niedookreślonym i ma charakter silnie ocenny.

Ocena zgodności  planu miejscowego ze studium każdorazowo wymaga indywidualnej analizy części tekstowej i graficznej dokumentów. Szczególną uwagę należy zwrócić na tekstową część studium, gdyż ustalenia tu zawarte dość często pozostają w funkcjonalnym powiązaniu z pozostałymi, odnosząc się do całości bądź części terenów objętych studium, w efekcie wymagając łącznej interpretacji.

W praktyce badanie zgodności planu ze studium zależne jest od poziomu szczegółowości studium. Im bardziej szczegółowy jest zakres ustaleń studium, tym związanie planu miejscowego tym dokumentem będzie silniejsze. Wskazać tu warto, że poziomy szczegółowości studium bywają często skrajnie różne, tj. od dokumentów określających w sposób ogólny "ramy zagospodarowania przestrzennego" gminy i jej podstawowe kierunki rozwojowe, po opracowania określające wysokość posadzki parteru nad poziomem terenu czy kąty nachylenia dachów.

Nie wnikając w zasadność tak daleko idącego uszczegóławiania studium, trzeba mieć na uwadze, że zakres ustaleń merytorycznych studium oraz  planu powinien być obligatoryjnie odmienny. W wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2011r. (sygn. akt II OSK 39/11) stwierdza się: „O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”. 

Badając zgodność planu miejscowego ze studium warto robić to poprzez pryzmat ogólnej koncepcji zagospodarowania danego terenu określonej w studium, uwzględniając w szczególności przeznaczenie i funkcje danego terenu, w tym towarzyszące oraz dopuszczalne. W wyroku WSA w Szczecinie z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 1401/09) kwestię tę wyjaśniono następująco: "Studium jest więc z założenia aktem o charakterze ogólnym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwalać ma na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Dokonując zatem porównawczej analizy przedmiotowych aktów (studium i planu) pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 9 ust.4 upzp nie należy porównywać ich literalnego brzmienia, lecz badać zakres znaczeniowy użytych w nich wyrażeń oraz ocenić czy w ich świetle normatywne regulacje planu miejscowego odpowiadają koncepcji przedstawionej w studium, czy też są z nią niezgodne. Jedynie jednoznaczne ustalenie, iż uregulowanie zawarte w planie miejscowym jest sprzeczne i nie odpowiada koncepcji zagospodarowania określonego obszaru wyrażonej w studium uzasadnia wykorzystanie przyznanych organowi nadzoru uprawnień przewidzianych art. 91 ustawy o samorządzie gminnym."

Pewną zmianę w procesie badania zgodności planu miejscowego ze studium przyniosła nowelizacja u.p.z.p. z października 2010 r., wprowadzająca wymóg uchwalenia planu po stwierdzeniu przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (przed nowelizacją ustawy rada gminy uchwalała plan po stwierdzeniu, że jest on zgodny ze studium).

Z punktu widzenia obowiązujących przepisów u.p.z.p. trudno uznać tę zmianę za istotną. Porównując literalne znaczenie obu sformułowań można jednak wysunąć wniosek, że zakres zgodności planu miejscowego ze studium został w ten sposób nieco "poluzowany", niemniej w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy nadal jest zobowiązany sporządzić plan miejscowy zgodnie z zapisami studium.