Zgodnie
z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju
rolnego (t.j. Dz. U. 2017 poz. 2196 ze zm., dalej „u.k.u.r.”) ilekroć w ustawie jest mowa o „nieruchomości rolnej” należy
przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z
wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach
zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Pod pojęciem
nieruchomości rolnej, zgodnie z art. 46 kodeksu cywilnego, rozumie się
nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności
wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym ogrodniczej,
sadowniczej i rybnej. Zgodnie z art. 2a u.k.u.r. nabywcą nieruchomości rolnej
może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej (…). W
myśl art. 2b nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić
gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez
okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia nieruchomości, a w
przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście, zaś zgodę na
zbycie nieruchomości przed upływem wskazanego terminu zobowiązany jest wydać
sąd na wniosek nabywcy, o ile zbycie nieruchomości będzie wynikało z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy.
W
świetle powyższych regulacji prawnych dla dokonania obrotu nieruchomościami
rolnymi, decydujące znaczenia ma ustalenie, czy dana nieruchomość jest
nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie
o rolnym charakterze nieruchomości, przesądza o poddaniu czynności obrotu tą
nieruchomością rygorom przedmiotowej ustawy.
Według art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm., dalej „u.p.z.p”) ustalenie przeznaczenia terenu,
rozmieszczenie inwestycji celu publicznego,
określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem
prawa miejscowego. Jak wynika z powyższego, miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego jest tym aktem prawnym, który określa „status planistyczny” (przeznaczenie
terenu) danej nieruchomości gruntowej.
Jeśli
więc − zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego −
nieruchomość typowana do obrotu, położona jest na terenie przeznaczonym na cele
nierolnicze, wówczas nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu
ustroju rolnego.
Wyłączenie,
o jakim mowa w przepisie art. 2 u.k.u.r., znajduje zastosowanie również w
sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania
przestrzennego zostało określone w sposób wielofunkcyjny, tzn. oprócz
nierolniczego użytkowania gruntu, możliwe jest również jednocześnie użytkowanie
rolnicze. Tak może być w sytuacji:
1) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu
określonego jako np. „tereny zabudowy
mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej”,
2) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu
określonego jako np. „tereny zabudowy
mieszkaniowej oraz zabudowy zagrodowej”,
3) wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu
określonego jako np. „tereny zabudowy zagrodowej
z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej”.
Niezależnie
od tego, jak sformułowane zostało przeznaczenie terenu w odniesieniu do danej
nieruchomości gruntowej, w świetle przepisu art. 2 u.k.u.r. sama możliwość
nierolniczego wykorzystania gruntu jest wystarczająca dla braku konieczności
stosowania przepisów u.k.u.r., z uwagi na literalne wyłączenie ich stosowania
wskazane przez ustawodawcę w tym przepisie. Podobnie Sąd Najwyższy w sprawie
sygn. akt. IV CSK 93/12 zwrócił uwagę, iż dla określenia charakteru
nieruchomości, istotne znaczenie ma ocena nieruchomości w odniesieniu do
wiodącego bądź zasadniczego sposobu jej wykorzystywania oraz przeznaczenia
terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie
podkreślenia wymaga, iż w przypadku objęcia nieruchomości obowiązującym planem
zagospodarowania przestrzennego, dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości bez znaczenia
pozostają inne okoliczności, w tym np. treść uprzednio wydanych decyzji o
warunkach zabudowy, decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej czy nawet
prawomocnych pozwoleń na budowę, które nie są wiążące w procesie sporządzania
dokumentu. Bez znaczenia w tej
sytuacji są również zapisy ewidencji gruntów i budynków. Jak wyjaśnił NSA w
wyroku z dnia 15 maja 2014 r. (sygn.. akt I OSK 2566/12), dane zawarte w
ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr
ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego
dotyczącego danej nieruchomości, który ma charakter deklaratoryjny, a nie
konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a
jedynie potwierdza stan faktyczny. Na marginesie należy również odnotować, że
przeznaczenie terenu określone w obowiązującym planie, może mieć różne
znaczenie w świetle różnych ustaw – np. o ile w świetle przepisów u.k.u.r.
przeznaczenie nieruchomości na cele nierolnicze powoduje, że ta traci swój
rolniczy charakter, o tyle w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1161 ze zm.) tak nie jest, a utrata
rolniczego charakteru nieruchomości w rozumieniu przepisów tej ustawy następuje
dopiero po wydaniu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej.
Pewnych
problemów dostarczać może natomiast sytuacja, w której część danej
nieruchomości objętej planem, przeznaczona jest pod użytkowanie nierolnicze,
zaś pozostała część stanowi teren rolniczy. Wówczas, jak wydaje się, o braku
konieczności zastosowania przepisów u.k.u.r. przesądzać powinno wydzielenie tej
części nieruchomości, dla której ustalono nierolnicze przeznaczenie terenu, zaś
w przypadku braku takiego wydzielenia, nieruchomość powinna podlegać w całości przepisom
u.k.u.r. Sąd Najwyższy w przytoczonym wyroku, analizując tego rodzaju sytuację,
wskazał na zasadność takiej interpretacji ze względu na cel i intencje
ustawodawcy, skonkretyzowane w art. 1 u.k.u.r., jak również ze względu na
zachowanie zasady pewności obrotu nieruchomościami.
Daleko
dalej idące problemy występują natomiast w sytuacji nabycia nieruchomości
rolnej przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniającego przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. W
tej sytuacji, jak pokazuje praktyka, w celu przeniesienia praw do
nieruchomości, wielu notariuszy wymaga zgody sądu na zbycie nieruchomości przed
upływem 10-cio letniego okresu wskazanego w art. 2b ust. 1 u.k.u.r. Zgodnie z art.
2b ust. 3 u.k.u.r. sąd, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyrazi zgodę
na dokonanie czynności przed upływem okresu 10 lat od dnia przeniesienia
własności tej nieruchomości, jeżeli konieczność jej dokonania wynika z przyczyn
losowych, niezależnych od nabywcy.
W myśl powyższej interpretacji, każda zmiana własności nieruchomości rolnej, która nastąpi przed zmianą jej przeznaczenia w wyniku uchwalenia planu, skutkowała będzie "nałożeniem" na nowego właściciela nie tylko zakazu zbycia nieruchomości przez okres 10 kolejnych lat, ale również zakazu obciążania nieruchomości jakimkolwiek innym prawem, które wiąże się z jej oddaniem w posiadanie - nie będą możliwe zatem wszelkie służebności przesyłu, służebności gruntowe, osobiste, dzierżawy czy wywłaszczenia pod budowę dróg bądź jakichkolwiek innych inwestycji celu publicznego (!). Zauważyć wypada ponadto, że w tej sytuacji ustalenia uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego pozostaną całkowitą fikcją, gdyż ich postanowienia nie będą możliwe do realizacji, podobnie jak inwestycje w nich ujęte. Ponadto, w wielu przypadkach, tam gdzie ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego nie będą zezwalały na dalsze rolnicze użytkowanie gruntu, przeznaczając teren np. pod zalesienie, będzie to wprost sprzeczne z ustaleniami aktów prawa miejscowego.
Co prawda, z powyższego zakazu zbycia nieruchomości zwolnić będzie zobowiązany sąd, jednak zwolnienie to zostało ograniczone wyłącznie do przypadku, kiedy konieczność zbycia gruntu będzie wynikała "z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy". W przypadku, kiedy konieczność zbycia nieruchomości wynikała będzie natomiast z przyczyn zależnych od nabywcy, jak wynika z wykładni art. 2b ust. 3 ustawy, nie będzie możliwe uzyskanie zgody sądu.
W myśl powyższej interpretacji, każda zmiana własności nieruchomości rolnej, która nastąpi przed zmianą jej przeznaczenia w wyniku uchwalenia planu, skutkowała będzie "nałożeniem" na nowego właściciela nie tylko zakazu zbycia nieruchomości przez okres 10 kolejnych lat, ale również zakazu obciążania nieruchomości jakimkolwiek innym prawem, które wiąże się z jej oddaniem w posiadanie - nie będą możliwe zatem wszelkie służebności przesyłu, służebności gruntowe, osobiste, dzierżawy czy wywłaszczenia pod budowę dróg bądź jakichkolwiek innych inwestycji celu publicznego (!). Zauważyć wypada ponadto, że w tej sytuacji ustalenia uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego pozostaną całkowitą fikcją, gdyż ich postanowienia nie będą możliwe do realizacji, podobnie jak inwestycje w nich ujęte. Ponadto, w wielu przypadkach, tam gdzie ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego nie będą zezwalały na dalsze rolnicze użytkowanie gruntu, przeznaczając teren np. pod zalesienie, będzie to wprost sprzeczne z ustaleniami aktów prawa miejscowego.
Co prawda, z powyższego zakazu zbycia nieruchomości zwolnić będzie zobowiązany sąd, jednak zwolnienie to zostało ograniczone wyłącznie do przypadku, kiedy konieczność zbycia gruntu będzie wynikała "z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy". W przypadku, kiedy konieczność zbycia nieruchomości wynikała będzie natomiast z przyczyn zależnych od nabywcy, jak wynika z wykładni art. 2b ust. 3 ustawy, nie będzie możliwe uzyskanie zgody sądu.
Wskazać należy, że powyższa interpretacja, zarówno w świetle przepisów samej u.k.u.r.
jak i przepisów odrębnych, jest nieprawidłowa. 10-cio letni zakaz zbycia
nieruchomości wskazany w ustawie odnosi się do nieruchomości rolnej, zaś
uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego nieruchomość
na cele nierolnicze, pozbawia grunty „statusu nieruchomości rolnej” w rozumieniu
przepisu art. 2 pkt 1 u.k.u.r. Interpretacja, że 10-cio letni zakaz zbycia nieruchomości
obowiązuje nadal mimo uchwalenia planu, prowadzić będzie do wielu daleko idących problemów, w tym wewnętrznej sprzeczności przepisów samej u.k.u.r.
Przykładowo
wskazując, jeśli nabywca nieruchomości podzieli grunt na części mniejsze niż 30
arów z zamiarem późniejszej sprzedaży, zobowiązany będzie wystąpić do sądu o
zgodę na zbycie nieruchomości – ponieważ jednak podział gruntu jest działaniem
całkowicie zależnym od nabywcy, sąd zobligowany będzie odmówić wyrażenia zgody. W tej sytuacji decyzja sądu pozostawać będzie w sprzeczności z art. 1a u.k.u.r, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 30 arów.
Wskazując na inny przykład - uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, którego procedura została zainicjowana na wniosek inwestora, również może zostać uznane za działanie zależne od nabywcy. W tej sytuacji przepis art. 2 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości rolnych w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowią nieruchomości przeznaczone w obowiązujących planach na cele nierolnicze, pozostanie martwy, gdyż mimo uchwalenia planu przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, przepisy ustawy będą zabraniały jednocześnie jej zbycia.
Powyższa interpretacja, choć w praktyce stosowana powszechnie, jest całkowicie nie do przyjęcia z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady pewności obrotu nieruchomościami.
Wskazując na inny przykład - uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, którego procedura została zainicjowana na wniosek inwestora, również może zostać uznane za działanie zależne od nabywcy. W tej sytuacji przepis art. 2 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości rolnych w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowią nieruchomości przeznaczone w obowiązujących planach na cele nierolnicze, pozostanie martwy, gdyż mimo uchwalenia planu przeznaczającego nieruchomość na cele nierolnicze, przepisy ustawy będą zabraniały jednocześnie jej zbycia.
Powyższa interpretacja, choć w praktyce stosowana powszechnie, jest całkowicie nie do przyjęcia z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady pewności obrotu nieruchomościami.
Końcowo podkreślenia wymaga, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania
przestrzennego, każda nieruchomość rolna o powierzchni 0,3 ha i większej w
rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, podlegać będzie przepisom u.k.u.r.
Stanu tego nie zmienia ewentualne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla
zabudowy nierolniczej, gdyż decyzja ta – w przeciwieństwie do planu
zagospodarowania przestrzennego − w świetle obowiązujących przepisów prawnych
nie zmienia przeznaczenia terenu, a ma jedynie charakter deklaratoryjny, tzn.
wskazuje, na jakich zasadach i po spełnieniu jakich warunków, możliwe będzie
nierolnicze zagospodarowanie terenu.