Uzgodnienie projektu studium z RDOŚ

Proces uzgodnienia projektu studium z RDOŚ w świetle obowiązujących uregulowań prawnych ma w dużym stopniu charakter niedookreślony prawnie. Należy zauważyć, że RDOŚ nie został literalnie wymieniony w u.p.z.p. jako organ uzgadniający projekt studium. W tej sytuacji uzgodnienie z tym organ następuje na podstawie przepisów odrębnych, tj. ustawy o ochronie przyrody.

Taki stan rzeczy powoduje, iż RDOŚ dość powszechnie argumentują, że przepis art. 24 u.p.z.p. określający tryb i termin dokonywania uzgodnień (poprzez odwołanie do przepisów art. 106 KPA) ich nie dotyczy, gdyż uzgodnienie następuje w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody i polega na "wiążącym współdziałaniu organów administracji publicznej". W praktyce oznacza to, że tryb uzgodnień - postanowienie, na które przysługuje zażalenie - oraz termin ich dokonania w przypadku tej instytucji nie znajdują zastosowania. Wobec tego powszechnie stosowaną praktyką przez część RDOŚ jest dokonywanie uzgodnień bez zachowania wyznaczonych terminów oraz bez formy zaskarżalnego postanowienia, co niejednokrotnie wywołuje daleko idące komplikacje w procesie sporządzania studium.

Wydaje się jednak, że taki tryb dokonywania uzgodnień projektu studium nie może zostać uznany za właściwy. Z kilku powodów.

WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. (sygn. akt II RZ 394/13) wyjaśnił tę problematykę następująco: „Należy przypomnieć, że według literalnej treści art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do tego stanowiska przekonują następujące powody.

Zasadnicza wskazówka do takiej interpretacji płynie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. W świetle tego przepisu u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Wobec tego, nie może budzić wątpliwości, iż to w tej ustawie należy poszukiwać norm tworzących procedury kreujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odstąpienie od nich byłoby dopuszczalne pod warunkiem wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy. Bez takiego wyłączenia, dopatrywanie się różnic pomiędzy trybami współdziałania przy opracowywaniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest pozbawione uzasadnienia. To uzasadnienie należy uznać za niezbędne albowiem mnożenie trybów uzgodnieniowych i trybów zaskarżania rozstrzygnięć nadmiernie komplikując tą procedurę, pogarsza sytuację organów gminy prowadzących procedurę legislacyjną. Sięganie do przepisów o nadzorze nad działalnością gminy, nie pozwala uwzględnić stworzonych na potrzeby procedury tworzenia gminnych aktów planistycznych unormowań przewidujących w szczególności dłuższy czas na dokonanie uzgodnień (art. 25 ust. 1 u.p.z.p.) czy przyjęcia za uzgodniony projekt studium, gdy organ nie określił warunków uzgodnienia (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Dlatego za właściwe uznać należy stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w postanowieniu z dnia 9 maja 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 382/12. W jego uzasadnieniu stwierdzono, iż brak jest podstaw do różnicowania trybu dokonywanych uzgodnień oraz opinii w zależności od tego czy obowiązek ich dokonania wynika bezpośrednio z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też został nałożony w ustawach szczególnych. Według WSA w Krakowie nie ulega wątpliwości, że kwestie planistyczne zostały kompleksowo unormowane w u.p.z.p.. Stąd nie ma potrzeby sięgania do uregulowań ogólnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym w art. 89 i nast. Podkreślono także, że art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o organach wymienionych w art. 11 pkt 6 cyt. ustawy i warunek ten w odniesieniu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska został spełniony z uwagi na wymienienie tego podmiotu w art. 11 pkt 6 lit. j cyt. ustawy. Bez znaczenia jest fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w tym przepisie ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego. Należy dodać, iż art. 24 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska w zakresie swej właściwości miejscowej dokonuje uzgodnień. Nie sposób poddawać w wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie przyrody wyposażają RDOŚ we właściwość o znaczeniu rzeczowym. Tym samym art. 24 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje spójny z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Z tych przyczyn WSA w Rzeszowie w obecnym tu składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie z 22 lutego 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 979/10.”

Zauważyć także należy, iż nie ma w polskim prawodawstwie innej formy wiążącego współdziałania organów administracji publicznej aniżeli forma określona w art. 106 KPA. Wskazać można tu przykładowo na wyrok WSA w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 812/10): „Skoro obszar Gminy, dla którego sporządzono zmianę studium położony jest w otulinie Parku Krajobrazowego, to w procedurze obowiązującej przy uchwalaniu studium zastosowanie ma przepis art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy wójt (...) może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy na które został nałożony obowiązek uzgodnienia, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie."

Drugą praktyka stosowaną przez część RDOŚ jest składanie pism "w sprawie uzupełnienia dokumentacji". Ta forma prowadzenia uzgodnień, jak łatwo zauważyć, ma na celu zachowanie terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia, w następstwie czego rozpoczyna on swój bieg od nowa z dniem doręczenia uzupełnionej dokumentacji.
W takim przypadku również trudno podzielić prawidłowość takiego działania. Składanie kolejnych pism "w sprawie uzupełnienia dokumentacji" w istocie może mieć charakter nieograniczony i umożliwia wyegzekwowanie  zmian w projekcie dokumentu bez konieczności stosowania instytucji uzgodnienia negatywnego, która w obowiązującym stanie prawnym jest jedyną formą wiążącego współdziałania organów administracji.
Uzupełnienie dokumentacji w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o art. 106  KPA może mieć miejsce jedynie w sytuacji określonej tym przepisem, tj. w przypadku potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Analizując przedmiotową problematykę należy zwrócić również uwagę na jeszcze jedną kwestię.

U.p.z.p. przewiduje ściśle określony tryb sporządzania oraz procedowania studium, o którym mowa w art. 11 u.p.z.p. Żądanie wprowadzenia określonych zmian w projekcie dokumentu, sporządzanym we wskazanym trybie, bez zachowania stosownych w przedmiotowym zakresie terminów oraz bez względu na stopień zaawansowania procedury planistycznej, prowadzić może w sposób oczywisty do naruszenia tego trybu, a w konsekwencji niemożności uchwalenia dokumentu. Etap uzgadniania projektu studium jest jednym z kilku, jaki przewiduje procedura jego sporządzania i pozostaje w funkcjonalnym powiązaniu z pozostałymi etapami, głównym zaś celem, jakiemu służy jej przeprowadzenie, jest uchwalenie aktu administracyjnego - tzw. aktu kierownictwa wewnętrznego gminy, jakim jest studium uwarunkowań, nie zaś przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej.

Obigatoryjność sporządzenia planu miejscowego

Kwestia obligatoryjności sporządzenia planu miejscowego w obowiązującym stanie prawnym wydaje się niejednoznaczna. Taki stan rzeczy może dziwić, biorąc pod uwagę że plan miejscowy jest (a przynajmniej z założenia powinien być) podstawowym narzędziem gospodarowania przestrzenią, zaś obligatoryjność jego sporządzenia jest jedną z podstawowych reguł funkcjonowania obowiązującego systemu planowania przestrzennego, i jako regulacja dużej wagi, nie powinna budzić żadnych wątpliwości. 

Przyczyną niejasności jest przede wszystkim odpowiedź na pytanie, gdzie należy poszukać źródeł obowiązku sporządzenia planu miejscowego? Czy powinien on wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych, o czym ustawodawca mówi wprost w art. 14 ust. 6 u.p.z.p., czy też źródłem obowiązku sporządzenia planu mogą być również przepisy u.p.z.p.?

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (2000m2) oraz obszary przestrzeni publicznej. Zgodnie z ust. 3 art 10 obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

Zdaniem NSA wykładnia przepisów u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo również w sytuacjach, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. NSA  w wyroku z dnia 26 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1531/10) wskazał na następujące uzasadnienie: "Jeżeli chodzi o regulacje odrębne to z przepisu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przepis art. 14 ust. 7 omawianej ustawy nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie taki obowiązek wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa i celowościowa, której nie podzielił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Podzielając rozumienie wskazanych przepisów zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 11 marca 2008 r. IIOSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r. II OSK 1558/08 należy odnotować, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na względzie, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych."

Zatem jak wynika z powyższego, obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zarówno z przepisów odrębnych jak i u.p.z.p.

Zauważyć jednak należy, iż interpretacja ta nie koreluje z pozostałymi przepisami u.p.z.p., w szczególności  z art. 61 u.p.z.p., który, w przypadku braku określenia w studium np. obszarów rozmieszczenia WOH, dopuszcza realizację tego rodzaju inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy, po spełnieniu warunków określonych tym przepisem, z których jeden to m.in. zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi. Biorąc pod uwagę, że żaden przepis odrębny nie nakłada obowiązku sporządzenia planu dla WOH (wynika on z przepisów u.p.z.p.), mamy więc sytuację, w której realizacja inwestycji wymagającej opracowania planu będzie zgodna z przepisami odrębnymi i możliwa do realizacji w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodność podziału geodezyjnego z decyzją o warunkach zabudowy

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej: „u.g.n.”) w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1)   nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2)   jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”.

Niewątpliwie istotą komentowanego przepisu jest przede wszystkim to, aby zagospodarowanie nowo wydzielonych działek było zgodne z warunkami określonymi w decyzji i dokonało się w sposób określony w decyzji.

Zasadniczą kwestią w obszarze poruszonego tematu jest jednak pytanie z jakimi konkretnie warunkami decyzji podział powinien być zgodny - czy organ ma prawo oczekiwać zachowania zgodności podziału z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji?

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią element obligatoryjny decyzji. Nie ulega wątpliwości, że mogą determinować również warunki zagospodarowania nieruchomości, w zależności od ich przebiegu.

W związku z powyższym należy zauważyć, że co do zasady mogą determinować granice planowanego podziału nieruchomości. Biorąc jednak pod uwagę, że badanie zgodności podziału z postanowieniami decyzji  dotyczy w zasadzie wyłącznie oceny co do możliwości samodzielnego zagospodarowania powstałych po podziale działek zgodnie z warunkami określonymi w decyzji (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX), wymaganie zgodności podziału z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której planowany podział nieruchomości w innej konfiguracji aniżeli przebieg linii, prowadzić będzie do naruszenia warunków zabudowy określonych w decyzji. Jeśli bowiem planowane do wydzielenia działki będą możliwe do zagospodarowania zgodnie z postanowieniami decyzji, w szczególności parametrami, wskaźnikami i liniami zabudowy, to w rozumieniu art. 94 ust. 1 u.g.n. planowany podział należy uznać jako zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.