Uzgodnienie projektu studium z RDOŚ

Proces uzgodnienia projektu studium z RDOŚ w świetle obowiązujących uregulowań prawnych ma w dużym stopniu charakter niedookreślony prawnie. Należy zauważyć, że RDOŚ nie został literalnie wymieniony w u.p.z.p. jako organ uzgadniający projekt studium. W tej sytuacji uzgodnienie z tym organ następuje na podstawie przepisów odrębnych, tj. ustawy o ochronie przyrody.

Taki stan rzeczy powoduje, iż RDOŚ dość powszechnie argumentują, że przepis art. 24 u.p.z.p. określający tryb i termin dokonywania uzgodnień (poprzez odwołanie do przepisów art. 106 KPA) ich nie dotyczy, gdyż uzgodnienie następuje w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody i polega na "wiążącym współdziałaniu organów administracji publicznej". W praktyce oznacza to, że tryb uzgodnień - postanowienie, na które przysługuje zażalenie - oraz termin ich dokonania w przypadku tej instytucji nie znajdują zastosowania. Wobec tego powszechnie stosowaną praktyką przez część RDOŚ jest dokonywanie uzgodnień bez zachowania wyznaczonych terminów oraz bez formy zaskarżalnego postanowienia, co niejednokrotnie wywołuje daleko idące komplikacje w procesie sporządzania studium.

Wydaje się jednak, że taki tryb dokonywania uzgodnień projektu studium nie może zostać uznany za właściwy. Z kilku powodów.

WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. (sygn. akt II RZ 394/13) wyjaśnił tę problematykę następująco: „Należy przypomnieć, że według literalnej treści art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do tego stanowiska przekonują następujące powody.

Zasadnicza wskazówka do takiej interpretacji płynie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. W świetle tego przepisu u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Wobec tego, nie może budzić wątpliwości, iż to w tej ustawie należy poszukiwać norm tworzących procedury kreujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odstąpienie od nich byłoby dopuszczalne pod warunkiem wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy. Bez takiego wyłączenia, dopatrywanie się różnic pomiędzy trybami współdziałania przy opracowywaniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest pozbawione uzasadnienia. To uzasadnienie należy uznać za niezbędne albowiem mnożenie trybów uzgodnieniowych i trybów zaskarżania rozstrzygnięć nadmiernie komplikując tą procedurę, pogarsza sytuację organów gminy prowadzących procedurę legislacyjną. Sięganie do przepisów o nadzorze nad działalnością gminy, nie pozwala uwzględnić stworzonych na potrzeby procedury tworzenia gminnych aktów planistycznych unormowań przewidujących w szczególności dłuższy czas na dokonanie uzgodnień (art. 25 ust. 1 u.p.z.p.) czy przyjęcia za uzgodniony projekt studium, gdy organ nie określił warunków uzgodnienia (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Dlatego za właściwe uznać należy stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w postanowieniu z dnia 9 maja 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 382/12. W jego uzasadnieniu stwierdzono, iż brak jest podstaw do różnicowania trybu dokonywanych uzgodnień oraz opinii w zależności od tego czy obowiązek ich dokonania wynika bezpośrednio z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też został nałożony w ustawach szczególnych. Według WSA w Krakowie nie ulega wątpliwości, że kwestie planistyczne zostały kompleksowo unormowane w u.p.z.p.. Stąd nie ma potrzeby sięgania do uregulowań ogólnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym w art. 89 i nast. Podkreślono także, że art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o organach wymienionych w art. 11 pkt 6 cyt. ustawy i warunek ten w odniesieniu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska został spełniony z uwagi na wymienienie tego podmiotu w art. 11 pkt 6 lit. j cyt. ustawy. Bez znaczenia jest fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w tym przepisie ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego. Należy dodać, iż art. 24 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska w zakresie swej właściwości miejscowej dokonuje uzgodnień. Nie sposób poddawać w wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie przyrody wyposażają RDOŚ we właściwość o znaczeniu rzeczowym. Tym samym art. 24 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje spójny z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Z tych przyczyn WSA w Rzeszowie w obecnym tu składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie z 22 lutego 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 979/10.”

Zauważyć także należy, iż nie ma w polskim prawodawstwie innej formy wiążącego współdziałania organów administracji publicznej aniżeli forma określona w art. 106 KPA. Wskazać można tu przykładowo na wyrok WSA w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 812/10): „Skoro obszar Gminy, dla którego sporządzono zmianę studium położony jest w otulinie Parku Krajobrazowego, to w procedurze obowiązującej przy uchwalaniu studium zastosowanie ma przepis art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy wójt (...) może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy na które został nałożony obowiązek uzgodnienia, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie."

Drugą praktyka stosowaną przez część RDOŚ jest składanie pism "w sprawie uzupełnienia dokumentacji". Ta forma prowadzenia uzgodnień, jak łatwo zauważyć, ma na celu zachowanie terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia, w następstwie czego rozpoczyna on swój bieg od nowa z dniem doręczenia uzupełnionej dokumentacji.
W takim przypadku również trudno podzielić prawidłowość takiego działania. Składanie kolejnych pism "w sprawie uzupełnienia dokumentacji" w istocie może mieć charakter nieograniczony i umożliwia wyegzekwowanie  zmian w projekcie dokumentu bez konieczności stosowania instytucji uzgodnienia negatywnego, która w obowiązującym stanie prawnym jest jedyną formą wiążącego współdziałania organów administracji.
Uzupełnienie dokumentacji w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o art. 106  KPA może mieć miejsce jedynie w sytuacji określonej tym przepisem, tj. w przypadku potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Analizując przedmiotową problematykę należy zwrócić również uwagę na jeszcze jedną kwestię.

U.p.z.p. przewiduje ściśle określony tryb sporządzania oraz procedowania studium, o którym mowa w art. 11 u.p.z.p. Żądanie wprowadzenia określonych zmian w projekcie dokumentu, sporządzanym we wskazanym trybie, bez zachowania stosownych w przedmiotowym zakresie terminów oraz bez względu na stopień zaawansowania procedury planistycznej, prowadzić może w sposób oczywisty do naruszenia tego trybu, a w konsekwencji niemożności uchwalenia dokumentu. Etap uzgadniania projektu studium jest jednym z kilku, jaki przewiduje procedura jego sporządzania i pozostaje w funkcjonalnym powiązaniu z pozostałymi etapami, głównym zaś celem, jakiemu służy jej przeprowadzenie, jest uchwalenie aktu administracyjnego - tzw. aktu kierownictwa wewnętrznego gminy, jakim jest studium uwarunkowań, nie zaś przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej.