Zaskarżenie planu miejscowego

Rada gminy podejmując uchwałę z zakresu administracji publicznej (a do takich należy również „uchwała planistyczna”) musi liczyć się z tym, że może być ona przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 powyższej ustawy „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.”

1. Wymogi formalne

W pierwszej kolejności należy ocenić czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny oraz czy spełnia wymogi formalne, tj.: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. 

2. Wykazanie istnienia interesu prawnego

Kolejną przesłanką dla uzyskania legitymacji skargowej jest wykazanie przez skarżącego, że posiada interes prawny. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Jednocześnie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia dopiero będą zagrożone naruszeniem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do zaskarżenia uchwały. Interes prawny musi istnieć w chwili wniesienia skargi i powinien zostać wykazany przez skarżącego. 

3. Wykazanie naruszenia interesu prawnego

Dla posiadania legitymacji skargowej, prócz wykazania indywidualnego interesu prawnego, w ramach przesłanek określonych w art. 101 u.s.g. wymagane jest również wykazanie przez skarżącego naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego uniemożliwia zaskarżenie planu miejscowego. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. (sygn. akt. II SA/Sz 317/12): „ W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy (...)”.

W przypadku skarg na plany zagospodarowania przestrzennego, sam fakt kształtowania prawa własności nieruchomości objętej planem wystarcza do uznania, iż naruszenie interesu prawnego ma miejsce (o ile skarżący wskazał w jaki sposób ustalenia planu kształtują jego prawo własności nieruchomości). Fakt ten, choć nie ma tu w orzecznictwie jednomyślności, znajduje zastosowanie również w sytuacji nabycia prawa własności nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego.

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 670/10)  wyjaśnił tę kwestię następująco: „Plan miejscowy poprzez określone w nim przeznaczenie terenu wyznacza więc zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń właściciela w tym zakresie. W tym sensie plan miejscowy narusza interes prawny podmiotu prawa własności, skoro kształtuje możliwy sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości.

4. Kontrola legalności zaskarżonego planu

Stwierdzenia naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi oraz sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu (co w przypadku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym może odbywać się w zakresie szerszym aniżeli wynikający z zarzutów skargi).

Ocena czy zaskarżony plan miejscowy narusza przepisy prawa i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości bądź w części, prócz precyzyjnego określenia przesłanek legitymacji skargowej oraz stwierdzenia naruszenia interesu prawnego, wymaga również uwzględnienia istoty prawa własności oraz określenia zakresu wpływu na to prawo przyjętych ustaleń planistycznych, uwzględniając przy tym także zasadność przesłanek, które zadecydowały o przyjęciu danych rozwiązań planistycznych ograniczających prawo własności. Od tych ustaleń zależy, czy gmina sporządzając i uchwalając plan miejscowy wykroczyła poza zakres ustawowo przypisanych kompetencji (których granice wyznacza całokształt ustawodawstwa), czy działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Jednocześnie sąd poddając kontroli legalność ustaleń planu miejscowego nie może kierować się zamierzeniami właścicieli nieruchomości objętych planem, gdyż nie one są wyznacznikiem treści planu miejscowego, tylko treścią przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Jeśli dana uchwała była już przedmiotem kontroli sądowej, to kolejny sąd orzekając w sprawie ze skargi innego podmiotu na ten sam akt, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była badana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego, a zatem akt taki nie może zostać uchylony w całości (ze względu na powagę rzeczy osądzonej - postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09).