Ustalenie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 poz. 778 z późn. zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.,
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej częstokroć główną przeszkodą jest pkt 1, wyznaczający tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwo".

Zgodnie z aktualną linia orzeczniczą, urządzenia fotowoltaiczne nie stanowią infrastruktury technicznej, wobec czego brak jest możliwości skorzystania z odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w ust. 3 art. 61. W świetle aktualnych regulacji prawnych oraz orzecznictwa, istotą infrastruktury technicznej jest to, że zawsze powstaje w celu obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych, wspiera działalność produkcyjną, nie biorąc bezpośredniego udziału w produkcji. Jednolicie przyjmuje się, że instalacja fotowoltaiczna powinna spełniać wymogi dobrego sąsiedztwa oraz powinna być klasyfikowana jako zabudowa przemysłowa, gdyż służy produkcji energii (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 225/09, WSA  w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Gd 604/11, WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1588/12, WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r., II SA/Łd 1109/12, WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Gl 1563/13).

Nie oznacza to jednak, że taki stan rzeczy uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy.

Jak jednolicie podkreśla się w orzecznictwie, tzw. „zasada dobrego sąsiedztwa” wynikająca z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna być interpretowana szeroko, zaś odmowę ustalenia warunków zabudowy należy ograniczyć do przypadków ewidentnej niezgodności planowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym, tj. do sytuacji, w której wnioskowane przedsięwzięcie nie stanowi kontynuacji nie tylko charakterystycznych cech, parametrów i wskaźników zabudowy istniejącej, ale przede wszystkim funkcji terenu, przy czym oba te elementy, stanowiące podstawę opracowania analizy urbanistycznej, nie powinny być interpretowane zawężająco.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r. (sygn. akt: II SA/Gd 298/14, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał natomiast, że „Brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy”.

Z kolei NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt: II OSK 952/10, LEX nr 992669) wyjaśnił, że „Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego”. (…) „zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim” (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt: II OSK 813/12, LEX nr 1559908).

W analizowanej sprawie warto odwołać się również do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 176/16, LEX nr 2110162), który wyjaśnił, że: „(…) w sytuacji, gdy działki nr [...],[...],[...],[...] stanowią tereny produkcyjne, co jednoznacznie wynika z analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu, znajdującej się w aktach sprawy (k. 240 akt adm. I inst.), to fakt zakwalifikowania istniejących tam obiektów jako szwalni, nie może co do zasady, tak jak przyjęły to organy, pozostawać w opozycji do zabudowy systemem fotowoltaicznym, która to zabudowa, jak i szwalnia, traktowana jest jako zabudowa produkcyjna. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje bowiem rodzaj prowadzonej działalności, jeżeli wszelkie tego rodzaju przedsięwzięcia są zlokalizowane na terenach produkcyjnych”.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2016 r. (sygn. akt: II SA/Po 176/16, LEX nr 2110162) wskazano, że „(…) bez znaczenia pozostaje bowiem rodzaj prowadzonej działalności, jeżeli wszelkie tego rodzaju przedsięwzięcia są zlokalizowane na terenach produkcyjnych” (dotyczy farmy fotowoltaicznej). „Zaaprobować należy zasadność utrwalonego, a znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie poglądu, że brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące (…). Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (vide: wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 298/14; z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13; w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 986/13). Ma to niebagatelne znaczenie w przypadku inwestycji innowacyjnych, tak jak w przedmiotowej sprawie, dla których trudno doszukiwać się wprost odniesienia do istniejącej zabudowy. Podkreślić trzeba, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową także produkcyjną funkcją przedmiotowego terenu”.

Analiza przytoczonych orzeczeń prowadzi do wniosku, że w przypadku, kiedy:

- w obszarze analizowanym planowanej farmy fotowoltaicznej istnieje zabudowa, którą można sklasyfikować jako produkcyjną,

- planowana inwestycja nie będzie kolidować ani ograniczać istniejącej funkcji oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym,

- planowaną inwestycję da się obiektywnie pogodzić z istniejącą zabudową i zagospodarowaniem terenu w obszarze analizowanym,

warunek „dobrego sąsiedztwa” należy uznać za spełniony.